อีอีซีกับการพัฒนาที่ยั่งยืน? : ความน่าจะล้าหลังและ(ยัง)ไม่ยั่งยืน

ตลอดสี่ตอนที่ผ่านมา ผู้เขียนชวนมองโครงการระเบียงเศรษฐกิจตะวันออก (อีอีซี) ผ่านแว่นของ “การพัฒนาที่ยั่งยืน” เริ่มจากการถอดบทเรียนจากนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุด คดีสิ่งแวดล้อมครั้งประวัติศาสตร์ในพื้นที่หลักของอีอีซี ซึ่งจวบจนปัจจุบันก็ยังทิ้งปัญหาคาราคาซังให้กับชุมชนหลายเรื่อง ทั้งการปนเปื้อนสารอินทรีย์ระเหยง่าย (VOCs) และโลหะหนักในน้ำใต้ดินและน้ำบ่อตื้น ความเสื่อมโทรมหนักมากของแหล่งน้ำหลายแห่ง คลองในบริเวณนิคมฯ ที่พบโลหะหนักมากชนิดที่สุดพบตั้งแต่สารหนู โครเมียม แมงกานีส ตะกั่ว และสังกะสี ขณะที่อัตราการเกิดโรคมะเร็งแทบทุกชนิดของประชากรในจังหวัดระยองยังคงสูงกว่าคนในจังหวัดอื่นทั่วประเทศ 

รัฐบาลประยุทธ์ 2 ประกาศเริ่มโครงการอีอีซีมาแล้วหลายปี ตั้งแต่เมื่อครั้งเป็นรัฐบาลคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) แต่จนถึงปัจจุบันยังไม่เคยประกาศแนวทางแก้ไขปัญหาคาราคาซังด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมในมาบตาพุดอย่างจริงจัง โดยเฉพาะยังไม่เคยมีการประเมินสิ่งแวดล้อมเชิงยุทธศาสตร์ (Strategic Environmental Assessment: SEA) ซึ่งจะรวมถึงการคำนวณ “ศักยภาพการรองรับ” (carrying capacity) ของพื้นที่ ว่าตกลงรองรับโรงงานได้กี่โรงกันแน่

การประเมินสิ่งแวดล้อมเชิงยุทธศาสตร์นับว่ามีความสำคัญเป็นพิเศษสำหรับพื้นที่อีอีซี เนื่องจากทั้งสามจังหวัดในโครงการนี้ อันได้แก่ ฉะเชิงเทรา ชลบุรี และระยอง ไม่ใช่พื้นที่รกร้างว่างเปล่า หากแต่ผ่านการพัฒนามาอย่างเข้มข้นยาวนานตลอดสี่สิบปีที่ผ่านมา แถมภาคเศรษฐกิจหลักในพื้นที่ยังมีความต้องการที่แตกต่างกันมากจนสุ่มเสี่ยงว่าจะเกิดความขัดแย้งกันถ้าไม่บริหารจัดการอย่างรอบคอบ เช่น อุตสาหกรรมท่องเที่ยวซึ่งต้องการสภาพแวดล้อมที่บริสุทธิ์ vs. อุตสาหกรรมหนักซึ่งส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม หรือการแย่งน้ำระหว่างภาคการเกษตรกับภาคอุตสาหกรรม เป็นต้น

ทว่าในความเป็นจริง โครงการอีอีซีไม่เพียงแต่ไม่เคยประเมินเชิงยุทธศาสตร์เท่านั้น แต่ยังดำเนินการโดยขาดกลไกการมีส่วนร่วมของประชาชน แถมการเคลื่อนไหวในสภาผู้แทนราษฎรที่ ส.ส. บางคนเสนอญัตติให้ตั้งกรรมาธิการมาศึกษาผลกระทบจากอีอีซี ก็ถูก ส.ส. ฝ่ายรัฐบาลโหวตคว่ำโดยไม่มีเหตุผลใดๆ ที่มีเหตุมีผลแม้แต่น้อย (สมัยนี้มีเหตุผลอะไรที่ฟังขึ้นอีกหรือที่หน่วยงานใช้เงินภาษีประชาชนจะปฏิเสธกลไกตรวจสอบ?) 

เมื่อมองแนวโน้มของปัญหาต่างๆ ในพื้นที่ โดยเฉพาะระเบิดเวลาเรื่องขยะ ซึ่งคณะกรรมการอีอีซียังไม่มีแนวทางจัดการที่ชัดเจนและเพียงพอต่อความเร่งด่วนของปัญหา รวมถึงปัญหาการรวบอำนาจการกำกับดูแลตามกฎหมายเกินสิบฉบับเอาไว้ที่คณะกรรมการอีอีซีแต่เพียงผู้เดียว – ทั้งหมดนี้ทำให้ผู้เขียนมองว่า ถ้าอภิมหาโครงการอีอีซีจะดึงดูดนักลงทุนได้ นักลงทุนที่อยากเข้ามาก็น่าจะเป็นแบบที่ “ไม่รับผิดชอบ” ต่อสังคมและสิ่งแวดล้อม ไม่สนใจการพัฒนาที่ยั่งยืน มากกว่านักลงทุนที่มองการณ์ไกลและเข้าใจว่าต้อง “รับผิดชอบ” จึงจะดำเนินธุรกิจได้อย่างยั่งยืน ปราศจากความขัดแย้งกับผู้มีส่วนได้เสีย

นอกจากนี้ ในตอนที่แล้วผู้เขียนยังยกตัวอย่างงานวิจัยของ ดร.อธิภัทร มุทิตาเจริญ นักเศรษฐศาสตร์ที่ทำงานวิจัยเรื่องสิทธิประโยชน์และการดึงดูดนักลงทุนต่างชาติมาอย่างยาวนาน ข้อค้นพบหลักก็คือ อัตราภาษีที่แท้จริงของประเทศไทยอยู่ที่ 7.6% ซึ่งต่ำกว่าประเทศคู่แข่งในอาเซียนค่อนข้างมากอยู่แล้ว “ดังนั้น ถ้าพิจารณาเฉพาะสิทธิประโยชน์ทางภาษี รัฐบาลไทยไม่มีความจำเป็นที่จะต้องขยายสิทธิประโยชน์เพิ่มเติมในการแข่งขันแต่อย่างใด”

ในเมื่ออีอีซีดูไม่น่าจะดึงดูดนักลงทุนที่รับผิดชอบ และสิทธิประโยชน์ทางภาษีที่รัฐบาลเตรียมลดแลกแจกแถมมากมายก็ไม่น่าจะเป็นปัจจัยดึงดูด เพราะอัตราภาษีที่แท้จริงของไทยต่ำอยู่แล้ว มิหนำซ้ำคณะกรรมการอีอีซียังไม่บังคับให้นักลงทุนที่เข้ามาต้องถ่ายทอดเทคโนโลยีให้กับคนในประเทศ ซึ่งเป็นปัจจัยที่หลายคนบอกว่าทำให้จีนประสบความสำเร็จกับเขตเศรษฐกิจพิเศษของตัวเองมาแล้ว

คำถามต่อไปก็คือ เขตเศรษฐกิจพิเศษที่ประสบความสำเร็จจะต้องมีปัจจัยอะไรบ้าง?

นักวิชาการหลายคนที่ทำวิจัยเรื่องนี้ชี้ว่า รัฐบาลจะต้องทำงานอย่างใกล้ชิดกับนักลงทุน พยายามเฟ้นหาความต้องการของนักลงทุนและตอบโจทย์ของพวกเขาอย่างตรงจุด ไม่ใช่คิดเอาเองว่านักลงทุนอยากได้อะไร และเชื่อมั่น(อย่างผิดๆ) ว่า ลำพังการลดแลกแจกแถม ให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีต่างๆ ก็เพียงพอแล้วที่จะดึงดูดการลงทุนจากต่างชาติ งานวิจัยจำนวนไม่น้อยชี้ในทิศทางเดียวกันกับงานวิจัยของ ดร.อธิภัทร ว่า สิทธิประโยชน์ทางภาษีมักเป็นปัจจัยที่ “สำคัญน้อยที่สุด” ในการตัดสินใจของนักลงทุนต่างชาติ

แล้วนักลงทุนส่วนใหญ่ต้องการอะไร? 

คำตอบรวมๆ จากทั่วโลกในยุคนี้คือ สาธารณูปโภคคุณภาพสูง การบริหารจัดการภาครัฐที่มีประสิทธิภาพ อาทิ การให้บริการออกใบอนุญาตและกำกับดูแลแบบ “จุดเดียวเบ็ดเสร็จ” (one-stop service) และแรงงานทักษะสูง

ตรงนี้ควรย้ำอีกทีว่า ประสิทธิภาพของภาครัฐไม่ได้แปลว่า “ไม่กำกับดูแลอะไรเลย” ดังที่สุ่มเสี่ยงจะเกิดในพื้นที่อีอีซี ถ้าดูจากเนื้อหาในกฎหมายอีอีซีซึ่งรวบอำนาจให้คณะกรรมการอีอีซีสามารถชี้ขาดตามกฎหมายต่างๆ นับสิบฉบับ จะไม่ต้องทำตามกฎหมายเหล่านั้นก็ได้ด้วย ดังที่ได้อธิบายไปแล้วก่อนหน้านี้

สาธารณูปโภคคุณภาพสูงและแรงงานทักษะสูงทวีความสำคัญ โดยเฉพาะในโลกยุค 4.0 ที่การปฏิวัติดิจิทัลและเทคโนโลยีที่เกี่ยวข้อง อาทิ ปัญญาประดิษฐ์ หุ่นยนต์ อินเทอร์เน็ตของทุกสิ่ง เครื่องปริ้นท์สามมิติ เทคโนโลยีนาโน ควอนตัมคอมพิวเตอร์ ฯลฯ ล้วนแต่ทำให้การผลิตแบบเน้นแรงงานราคาถูก (labor-intensive) ซึ่งเคยเป็น “พระเอก” และจุดเน้นของเขตเศรษฐกิจพิเศษในเอเชียสามทศวรรษที่ผ่านมา ตกยุคล้าสมัยไปอย่างสิ้นเชิง

ฉะนั้นคำถามสำคัญก็คือ ไทยมีสาธารณูปโภคคุณภาพสูงและแรงงานทักษะสูงมากพอที่จะดึงดูดนักลงทุนในอุตสาหกรรมใหม่ หรือ “S-Curve” ตามแผนการพัฒนาอีอีซีหรือไม่ ไทยมีห่วงโซ่อุปทานท้องถิ่น (local supply chain) ที่จำเป็นต่ออุตสาหกรรมเหล่านี้แล้วหรือไม่ เพียงใด 

ถ้าไม่มี หรือมีแต่ไม่พอ คณะกรรมการอีอีซีจะมั่นใจได้อย่างไรว่านักลงทุน(สมัยใหม่ที่รับผิดชอบ) จะสนใจเข้ามาในอีอีซี ในเมื่อสิ่งเหล่านี้ไม่อาจ “เสก” ขึ้นมาได้ภายในปีสองปี แต่ต้องใช้เวลาพอสมควรในการสร้าง?

ระหว่างที่เรายังไม่มีคำตอบ ผู้เขียนนึกถึงกรณีศึกษาอันโด่งดังเรื่องเขตเศรษฐกิจพิเศษในอาร์เจนตินา ช่วงปลายทศวรรษ 2000 ประเทศนั้นเจอปัญหาเศรษฐกิจมากมายรุมเร้า ประธานาธิบดีเคิร์ชเนอร์ตัดสินใจแก้ปัญหาอัตราว่างงานพุ่งสูงด้วยการออกกฎว่า บริษัทไหนก็ตามที่อยากขายสินค้าในอาร์เจนตินาจะต้องผลิตสินค้านั้นๆ ในอาร์เจนตินาด้วย บางบริษัทอย่างแอปเปิลคิดสะระตะแล้วเห็นว่าไร้สาระและไม่คุ้มค่าที่จะลงทุนทำตามกฎนี้ จึงตัดสินใจที่จะไม่วางจำหน่ายสินค้าของตัวเองในอาร์เจนตินา 

ขณะเดียวกัน บางบริษัทอย่างแบล็กเบอร์รี เจ้าของโทรศัพท์ที่ได้รับความนิยมสูงสุดในอาร์เจนตินาสมัยนั้น ตัดสินใจว่าจะตามใจประธานาธิบดี แต่ประธานาธิบดีไม่ได้บอกให้เปิดโรงงานที่ไหนก็ได้ กลับขอให้ไปเปิดในจังหวัดใต้สุดของประเทศ เพราะอยากได้ใจคนในจังหวัดที่มีอัตราว่างงานสูงเป็นอันดับต้นๆ ของประเทศ

สิ่งที่เกิดขึ้นไม่เหนือความคาดหมาย กว่าโทรศัพท์แบล็กเบอร์รีจากโรงงานสุดขอบทวีปจะวางจำหน่ายได้ เวลาก็ล่วงเลยไปแล้วกว่าสองปี และมันก็มีราคาแพงกว่าเครื่องรุ่นเดียวกันที่วางตลาดในอเมริกากว่าสองเท่า ดังที่เรารู้กันว่าสองปีเป็นเวลาชั่วกัปกัลป์สำหรับสินค้าอิเล็กทรอนิกส์ แถมเครื่องที่แพงกว่าปกติมากก็ไม่ทำให้คนอยากซื้อ โรงงานแบล็กเบอร์รีแห่งนี้ปิดตัวลงภายในเวลาไม่ถึงสองปี และนั่นก็คือสิ่งที่เกิดกับโรงงานแนวนี้ทั่วประเทศ 

โรงงานแบล็กเบอร์รีสุดหล้าฟ้าเขียวในอาร์เจนตินาบอกเราว่า การมองหาแรงงานทักษะสูงในพื้นที่ที่ไม่มีแรงงานประเภทนี้อยู่เลยอาจบังคับให้ผู้ประกอบการต้องขึ้นค่าแรงเพื่อดึงดูดคน ซึ่งก็จะกดดันให้สินค้ามีราคาแพงจนอาจแข่งขันไม่ได้ และเหนือสิ่งอื่นใด การลงทุนในประเทศโดยไม่คำนึงว่าประเทศนั้นๆ มี “ความได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบ” (comparative advantage) ในเรื่องใดบ้าง ไม่น่าจะใช่ความคิดที่ชาญฉลาดสำหรับผู้ประกอบการ ไม่ว่าจะอยากเอาใจผู้มีอำนาจทางการเมืองเพียงใดก็ตาม

ประสบการณ์จากความล้มเหลวของเขตเศรษฐกิจพิเศษทั่วโลกสอนเราครั้งแล้วครั้งเล่าว่า ความล้มเหลวมักเกิดจากการที่รัฐบาลมัวแต่อยากหาเสียง อยากเอาใจกลุ่มทุนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งหรือพวกพ้องของตัวเอง (เช่น รัฐบาลทหารใฝ่ฝันอยากปั้นอุตสาหกรรมผลิตอาวุธในประเทศ) 

หรือมัวแต่อยากลดแลกแจกแถมนักลงทุนด้วยอารมณ์รีบร้อน ก่อนทำความเข้าใจอย่างถ่องแท้ว่านักลงทุนต่างชาติต้องการอะไร และไม่สนใจจะศึกษาว่ารัฐควรส่งเสริมแบบไหนถึงจะกระจายผลประโยชน์จากการพัฒนาได้อย่างทั่วถึง ไม่ใช่กระจุกตัวอยู่ในมือกลุ่มทุนบางกลุ่มที่มั่งคั่งมากมายอยู่แล้ว

ยังไม่ต้องนับว่า ทุกรัฐบาลทั่วโลกที่เปี่ยมวิสัยทัศน์ในศตวรรษนี้ ยุคแห่งอุตสาหกรรม 4.0 และการพัฒนาที่ยั่งยืน ล้วนแต่เข้าใจดีถึงความสำคัญของการสร้างทุนมนุษย์ทักษะสูง การตอบสนองต่อความต้องการของนักลงทุน และเข้าใจดีว่ากลไกการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสีย โดยเฉพาะประชาชนในพื้นที่ เป็นสิ่งที่ขาดไม่ได้ในการสร้าง “การยอมรับ” (license to operate) ตลอดจนรูปแบบของการพัฒนาที่เหมาะสมและไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลังอย่างแท้จริง 

(วันนี้บนเวทีโลก เขาคุยกันไปถึงขั้นแนวทางที่จะนำหลักการชี้แนะว่าด้วยธุรกิจกับสิทธิมนุษยชนของสหประชาชาติ มาใช้อย่างเป็นรูปธรรมในเขตเศรษฐกิจพิเศษแล้วด้วยซ้ำไป) 

ผู้เขียนดูโครงการอีอีซีแล้วก็นึกหวั่นใจว่าสุดท้ายอาจจะล้าหลังและยังคงไม่ยั่งยืน หากรัฐบาลยังคงไม่เปลี่ยนแปลงทั้ง “วิธีปฏิบัติ” และ “โลกทัศน์” ในการดำเนินการ