อีอีซีกับการพัฒนาที่ยั่งยืน? : อีอีซีน่าจะดึงดูดนักลงทุนแบบไหน?

โครงการพัฒนาระเบียงเศรษฐกิจภาคตะวันออก (อีอีซี) ดูไม่น่าจะสอดคล้องกับหลัก “การพัฒนาที่ยั่งยืน” เริ่มตั้งแต่การตั้งคำถามว่า โครงการนี้ได้เรียนรู้บทเรียนจากคดีมาบตาพุดมากน้อยขนาดไหน ในเมื่อปัญหา อย่างเรื่องมลพิษทางอากาศเกินค่ามาตรฐาน และคุณภาพน้ำที่อยู่ในเกณฑ์เสื่อมโทรม การปนเปื้อนของสารโลหะหนักชายทะเล ฯลฯ คดีเหล่านี้ล่วงเลยมาสิบปีแล้วก็ยังไม่เห็นการยกระดับมาตรการแก้ปัญหาที่ชัดเจนเพื่อรองรับการขยายตัวของอีอีซี มิหนำซ้ำ บางปัญหาเช่นเรื่องขยะ ทั้งขยะเปียกและขยะอุตสาหกรรม ยังแย่ลง และมีแนวโน้มจะแย่กว่าเดิมอีกมากในอนาคต ทั้งจากโครงการในอีอีซีและการนำเข้าขยะอุตสาหกรรม ที่เม็ดเงินการลงทุนด้านการแก้ปัญหาขยะเท่าที่เปิดเผยต่อสาธารณะไม่เพียงพอต่อการแก้ปัญหาแต่อย่างใด 

กฎหมายอีอีซีอ้างคำว่า ‘การพัฒนาที่ยั่งยืน’ หลายครั้ง แต่ผู้เขียนไม่เห็นกลไกใดๆ ที่วางหลักประกันว่า การพัฒนาจะสอดคล้องกับหลักการพัฒนาที่ยั่งยืนแม้แต่น้อย ในทางตรงกันข้าม คณะกรรมการอีอีซีมีอำนาจมหาศาล เพราะกฎหมายรวบอำนาจให้สามารถขึ้นโครงการต่างๆ อย่างรวดเร็วกว่าปกติ ทั้งยังยกเว้นกลไกกำกับดูแลตามกฎหมายต่างๆ สิบกว่าฉบับเพื่อเอาใจนักลงทุน เช่น ไม่ต้องสนใจกฎหมายผังเมืองเดิม ไม่ต้องปรับปรุงกระบวนการประชาพิจารณ์ซึ่งมีปัญหามากมายในอดีตให้ดีกว่าเดิมเพื่อสร้างการมีส่วนร่วม ‘อย่างมีความหมาย’ (meaningful engagement) ของประชาชน ทั้งยังเปิดให้จ้างผู้เชี่ยวชาญต่างชาติมาทำก็ได้ เช่นในมาตรา 8 ที่ระบุว่า “โดยมิให้นําบทบัญญัติว่าด้วยการขอและการออกใบอนุญาต และคุณสมบัติของผู้ได้รับใบอนุญาตเป็นผู้มีหน้าที่ศึกษาหรือจัดทํารายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม ตามกฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติมาใช้บังคับ”

นอกจากกฎหมายอีอีซีจะยกเว้นกลไกกำกับดูแลต่างๆ ตามกฎหมายที่จำเป็นต่อการคุ้มครองประชาชนตามหลักการพัฒนาที่ยั่งยืนแล้ว คณะกรรมการอีอีซียังไม่เคยวางมาตรการใดๆ ที่จะชี้ให้เห็นว่าคำนึงถึงเรื่องนี้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ยังไม่เคยประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (Strategic Environmental Assessment: SEA) อันจะรวมถึงการคำนวณ ‘ศักยภาพการรองรับ’ (carrying capacity) แม้พื้นที่อีอีซีจะกินเนื้อที่กว้างถึงสามจังหวัด แถมจังหวัดเหล่านั้นก็ไม่ใช่พื้นที่โล่งรกร้างว่างเปล่า แต่ผ่านการพัฒนามาอย่างเข้มข้นตลอดสามสิบปีที่ผ่านมา ทั้งภาคการผลิต ภาคการท่องเที่ยว และภาคการเกษตร ซึ่งก็ใช่ว่าจะไม่เคยมีแรงกดดันระหว่างกันในแง่การใช้ทรัพยากร โดยเฉพาะแหล่งน้ำ ซึ่งนับวันจะทวีความผันผวนและหายากขึ้นเรื่อยๆ ตามระดับความเข้มข้นของการใช้พื้นที่

หากตั้งคำถามว่า นักลงทุนที่จะเข้ามาเปิดกิจการในอีอีซีควรมีลักษณะอย่างไร ผู้เขียนเชื่อว่าประชาชนทั้งในและนอกพื้นที่อีอีซีจะตอบเป็นเสียงเดียวกันว่า ควรเป็นนักลงทุนที่รับผิดชอบ ไม่ซ้ำเติมปัญหามลพิษ เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมและประชาชน และควรสร้างประโยชน์ให้กับคนไทยและประเทศไทยอย่างชัดเจน ทั้งในแง่การจ่ายภาษี การจ้างงาน และการถ่ายทอดเทคโนโลยีถ้าเป็นนักลงทุนต่างชาติ

นักลงทุนที่มีวิสัยทัศน์กว้างไกลที่สุดในยุคนี้ล้วนตระหนักดีว่า ความรับผิดชอบต่อสังคมและสิ่งแวดล้อม หรือพูดอีกอย่างก็คือ การดำเนินธุรกิจที่สอดคล้องกับหลักการพัฒนาที่ยั่งยืน เป็นสิ่งที่ขาดไม่ได้ถ้าอยากแข่งขันในเวทีโลก เพราะมาตรฐานสากลทุกวันนี้ถูกปรับให้สอดรับกับหลักการพัฒนาที่ยั่งยืนมากขึ้นเรื่อยๆ ดังสะท้อนผ่าน ‘เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน’ (Sustainable Development Goals: SDGs) 17 ข้อ ขององค์การสหประชาชาติ ซึ่งประเทศไทยร่วมลงนามด้วย

การดำเนินธุรกิจที่สอดคล้องกับหลักการพัฒนาที่ยั่งยืน เป็นสิ่งที่ขาดไม่ได้ถ้าอยากแข่งขันในเวทีโลก เพราะมาตรฐานสากลทุกวันนี้ถูกปรับให้สอดรับกับหลักการพัฒนาที่ยั่งยืนมากขึ้นเรื่อยๆ ดังสะท้อนผ่าน ‘เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน’ (Sustainable Development Goals: SDGs) 17 ข้อ ขององค์การสหประชาชาติ ซึ่งประเทศไทยร่วมลงนามด้วย

ไม่ว่าการขับเคลื่อนภาคธุรกิจสู่ความยั่งยืนจะเกิดจากการกดดันของผู้ออกกฎหมาย ความตื่นตัวของผู้บริโภคหรือผู้มีส่วนได้เสียรายอื่นก็ตามแต่ ข้อเท็จจริงก็คือ บริษัทไหนไม่ปรับตัว ไม่รับมาตรฐานการดูแลสังคมและสิ่งแวดล้อมขั้นสูง ก็ยากที่จะแข่งขันได้ในอนาคต 

ยกเว้นบริษัทบางแห่งที่อาจไม่จำเป็นต้องคิดเรื่องนี้ เพราะสามารถแสวงค่าเช่าทางเศรษฐกิจได้สบายๆ อยู่แล้ว จากการใช้อำนาจเหนือตลาดหรือการสนับสนุนอุ้มชูของรัฐในประเทศตัวเอง

นักลงทุนวิสัยทัศน์ไกลที่อยากยืนในเวทีโลกจึงต้องแสดงความรับผิดชอบ ส่วนหนึ่งของความรับผิดชอบก็คือการไม่ปฏิเสธกลไกกำกับดูแล (เพราะตัวเองทำตามมาตรฐานความยั่งยืนที่สูงกว่ากฎหมายอยู่แล้ว) พวกเขาจะไม่เรียกร้องให้รัฐยกเลิกหรือยกเว้นกลไกกำกับดูแลต่างๆ ตามหลักการพัฒนาที่ยั่งยืน แต่เรียกร้องความโปร่งใส ความชัดเจน และประสิทธิภาพในการกำกับดูแล

ในทางตรงกันข้าม นักลงทุนชนิดที่แย่ที่สุดในยุคนี้ หนีไม่พ้นนักลงทุนไร้ความรับผิดชอบที่ไม่อยากให้รัฐกำกับดูแลอะไรเลย ถ้ามาจากต่างชาติก็มองไทยเป็นแค่ฐานทรัพยากรราคาถูก เข้ามาตั้งกิจการโดยจ้างแต่คนของตัวเองมาทำงาน ไม่ถ่ายทอดเทคโนโลยีให้กับคนไทย หนีภาษีทุกเม็ดเท่าที่ทำได้ และไม่ใส่ใจที่จะลงทุนป้องกันและบรรเทาผลกระทบทางสังคมและสิ่งแวดล้อมที่เกิดจากกิจการ กลไกเยียวยายิ่งไม่ต้องพูดถึง

คำถามสำคัญจึงไม่ใช่ว่า เราควรหรือไม่ควรดึงดูดนักลงทุนเข้ามาในอีอีซี แต่เป็นคำถามว่า กฎหมายอีอีซีและการทำงานของคณะกรรมการอีอีซีเท่าที่ผ่านมาสองปีนั้น น่าจะดึงดูดนักทุนที่รับผิดชอบ หรือนักลงทุนที่ไม่รับผิดชอบมากกว่ากัน?

ลำพังเนื้อหาในกฎหมายอีอีซี ช่วยให้คำตอบได้พอสมควร 

มาตรา 33 กำหนดว่า หากมีความจำเป็นในการสนับสนุนหรืออำนวยความสะดวกใดๆ ในอีอีซี ซึ่งปกติเป็นหน้าที่และอำนาจของหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งหรือหลายหน่วย คณะรัฐมนตรีสามารถกำหนดให้ทั้งหมดหรือบางหน่วยเป็น ‘ผู้ดำเนินการแต่เพียงผู้เดียว’ ได้ ยิ่งไปกว่านั้น หากมีกฎหมายกำหนดให้ผู้ดำเนินการต้องได้รับอนุมัติหรืออนุญาตจากหน่วยงานรัฐหน่วยงานใด ให้คณะกรรมการอีอีซีเป็นผู้อนุมัติแทนหน่วยงานนั้นๆ ได้เลย และให้หน่วยงานรัฐที่มีอำนาจหน้าที่อนุมัติ ทำได้เพียง “ร่วมมือและอำนวยความสะดวก” แก่หน่วยงานที่คณะรัฐมนตรีมอบหมายเท่านั้น

มาตรา 37 รวบอำนาจจากกฎหมายอื่นมาให้คณะกรรมการอีอีซีมีอํานาจอนุมัติ อนุญาต ให้สิทธิ หรือให้สัมปทานในพื้นที่อีอีซี ตามกฎหมายต่อไปนี้ (1) ประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่  58 (เฉพาะสาธารณูปโภค) (2) กฎหมายว่าด้วยการเดินเรือในน่านน้ำไทย (3) กฎหมายว่าด้วยการชลประทานหลวง (4) กฎหมายว่าด้วยการประกอบกิจการพลังงาน (5) กฎหมายว่าด้วยทางหลวงสัมปทาน และ (5) กฎหมายว่าด้วยพลังงานนิวเคลียร์เพื่อสันติ 

แถมยังให้คณะกรรมการอีอีซีมีอำนาจถึงขั้นแก้ไขเพิ่มเติมหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขตามกฎหมายเหล่านี้ได้ด้วย เพียงแต่ต้อง “แจ้งให้ผู้มีหน้าที่และอํานาจตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องเพื่อเสนอความเห็น” มายังคณะกรรมการอีอีซีก่อนเท่านั้น ไม่ว่า ‘ความเห็น’ นั้นจะเป็นเช่นใด คณะกรรมการตัดสินใจประกาศเงื่อนไขใหม่เองได้เลย ‘ตามที่เห็นสมควร’

มาตรา 43 รวบอำนาจจากกฎหมายอื่นอีกหลายฉบับมาให้คณะกรรมการอีอีซีมีอำนาจอนุมัติ “การกระทำใดภายในเขตส่งเสริมเศรษฐกิจพิเศษที่เกี่ยวข้องกับกฎหมายดังต่อไปนี้”  (1) กฎหมายว่าด้วยการขุดดินและถมดิน (2) กฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคาร (3) กฎหมายว่าด้วยการจดทะเบียนเครื่องจักร (4) กฎหมายว่าด้วยการสาธารณสุข (5) กฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง เฉพาะเพื่อการอนุญาตให้คนต่างด้าวตามมาตรา 45(1) หรือ (2) อยู่ต่อในราชอาณาจักร (6) กฎหมายว่าด้วยทะเบียนพาณิชย์ (7) กฎหมายว่าด้วยโรงงาน และ (8) กฎหมายว่าด้วยการจัดสรรที่ดิน 

พูดง่ายๆ คือ กฎหมายนี้รวบอำนาจจากกฎหมายจำนวนมากมาให้คณะกรรมการอีอีซีมีอำนาจอนุมัติแทนหน่วยงานที่มีความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน ก่อให้เกิดคำถามทันทีว่า คณะกรรมการและสำนักงานอีอีซีจะเอาความมั่นใจมาจากไหนว่าตนเองจะเชี่ยวชาญมากพอในหลักการและกลไกกำกับดูแลในกฎหมายสิบกว่าฉบับนี้ เพราะการรวบอำนาจตามกฎหมายเหล่านี้ไปให้กับคณะกรรมการอีอีซีไม่ได้มีผลในเรื่องของการ “อำนวยความสะดวก” ให้กับนักลงทุน (ประมาณว่าเป็น one-stop service) อย่างเดียว แต่ยังก้าวข้าม “กลไกกำกับดูแล” ในด้านต่างๆ ซึ่งปกติดำเนินการโดยหน่วยงานผู้เชี่ยวชาญที่มีหน้าที่บังคับใช้กฎหมาย

เกิดคำถามทันทีว่า คณะกรรมการและสำนักงานอีอีซีจะเอาความมั่นใจมาจากไหนว่าตนเองจะเชี่ยวชาญมากพอในหลักการและกลไกกำกับดูแลในกฎหมายสิบกว่าฉบับนี้

ดังที่ได้เกริ่นไปข้างต้นว่า ลำพัง “การอำนวยความสะดวก” ไม่ใช่สิ่งเดียวที่นักลงทุนที่รับผิดชอบในยุคนี้ต้องการ พวกเขาต้องการให้รัฐช่วยดูแลสังคมและสิ่งแวดล้อมอย่างได้มาตรฐานด้วย เพื่อช่วยให้แข่งขันได้ในเวทีโลก ซึ่งกฎเกณฑ์กติกาถูกปรับเปลี่ยนให้สอดคล้องกับหลัก “การพัฒนาที่ยั่งยืน” มากขึ้นอย่างต่อเนื่อง

พูดอีกอย่างก็คือ ต่อให้รัฐอำนวยความสะดวกสุดขีด ดึงดูดนักลงทุนเข้ามาในอีอีซี แต่ถ้ากลไกกำกับดูแลบกพร่อง ไม่สอดคล้องกับหลักการพัฒนาที่ยั่งยืนจนกระทั่งในพื้นที่เกิดปัญหาสังคมและสิ่งแวดล้อม คนในพื้นที่ไม่ยอมรับ ผู้ได้รับผลกระทบไม่ได้รับการเยียวยา ต่อให้เขาผลิตของในอีอีซีได้ ก็อาจประสบปัญหาการขายบนเวทีโลกอยู่ดี

‘หลักความรอบคอบ’ หรือ precautionary principle เป็นหลักการพื้นฐานของการพัฒนาที่ยั่งยืน ยิ่งรัฐเน้นความเร็วในการอนุมัติโครงการต่างๆ เพียงใด ยิ่งห่างไกลจากหลักการนี้ไปมากเพียงนั้น

ในความเป็นจริง ‘การอำนวยความสะดวก’ ที่ช่วยให้นักลงทุนทำธุรกิจง่าย (ease of doing business) ทำได้มากมายหลายวิธี โดยเฉพาะการสร้างกลไกให้หน่วยงานราชการต่างๆ ประสานงานกันอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น วิธีเหล่านั้นไม่จำเป็นจะต้องยกเลิกหรือบั่นทอน ‘กลไกกำกับดูแล’ ภาคธุรกิจแต่อย่างใด 

การเลือกใช้วิธียกเลิกหรือบั่นทอนกลไกกำกับดูแล รวบอำนาจตามกฎหมายเกินสิบฉบับไปให้กับคณะกรรมการอีอีซี จึงเท่ากับ ‘หักด้ามพร้าด้วยเข่า’ และอาจสร้างความเข้าใจผิดให้กับคนทั่วไปว่า ‘การอำนวยความสะดวก’ ให้กับนักลงทุนทำได้วิธีเดียวเท่านั้น คือการรวบอำนาจและบั่นทอนกลไกกำกับดูแลแบบนี้ ซึ่งไม่ใช่ความจริงเลยแม้แต่น้อย และถ้าดูบทเรียนการพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษในต่างประเทศ ก็ไม่เคยเห็นประเทศไหนใช้วิธีพิสดารแบบนี้

นอกจากจะรวบอำนาจมากมายไปให้กับคณะกรรมการอีอีซีแล้ว กฎหมายอีอีซียังมอบสิทธิประโยชน์อีกมากมายให้กับนักลงทุน ตั้งแต่สิทธิในการถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินเพื่อการประกอบกิจการ สามารถเช่าที่ดินราชพัสดุได้ถึง 50 ปี และต่อสัญญาอีก 49 ปี สิทธิในการนำคนต่างด้าวเข้ามาและพักอาศัย โดยยกเว้นกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง สิทธิในการทำธุรกรรมทางการเงิน ผู้นำเข้าหรือส่งออกก็จะได้รับการยกเว้นไม่ต้องปฏิบัติตามกฎหมายว่าด้วยศุลกากร สิทธิพิเศษภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา และอื่นๆ อีกมากมาย

สิทธิประโยชน์บางอย่างน่าจะช่วยแก้ปัญหาการขาดแคลนแรงงานทักษะสูงในอุตสาหกรรมใหม่หรือ S-Curve ได้ อย่างน้อยก็ชั่วคราว เพราะดึงดูดชาวต่างชาติที่เชี่ยวชาญเข้ามา แต่การถ่ายทอดเทคโนโลยีให้กับไทยหรือยกระดับขีดความสามารถของอุตสาหกรรมไทยยังไม่มีความชัดเจน เพราะไม่มีการบังคับให้นักลงทุนต่างชาติต้องถ่ายทอดเทคโนโลยี ไม่เหมือนกับนโยบายของจีนซึ่งเป็นส่วนหนึ่งที่ทำให้สามารถพัฒนาเทคโนโลยีได้อย่างก้าวกระโดด

บางคนอาจสงสัยว่า ในเมื่อรัฐบาลไทยประกาศให้สิทธิประโยชน์ต่างๆ ทั้งที่เป็นภาษีและไม่ใช่ภาษีมากมายขนาดนี้ นักลงทุนที่รับผิดชอบจะไม่สนใจหน่อยหรือ? 

คำตอบก็คือ สิทธิประโยชน์อาจไม่ใช่ปัจจัยสำคัญที่สุดที่นักลงทุนต้องการ ปัจจัยอื่น เช่น คุณภาพ (รวมเรื่องความชัดเจนโปร่งใส) ของกฎระเบียบต่างๆ การมีระบบขนส่งและโลจิสติกส์ที่เปี่ยมประสิทธิภาพ และการมีแรงงานทักษะสูง อาจมีความสำคัญมากกว่า โดยเฉพาะสำหรับอุตสาหกรรมสมัยใหม่หรือ S-Curve ที่เป็นจุดเน้นของอีอีซี

สิทธิประโยชน์อาจไม่ใช่ปัจจัยสำคัญที่สุดที่นักลงทุนต้องการ ปัจจัยอื่น เช่น คุณภาพ (รวมเรื่องความชัดเจนโปร่งใส) ของกฎระเบียบต่างๆ การมีระบบขนส่งและโลจิสติกส์ที่เปี่ยมประสิทธิภาพ และการมีแรงงานทักษะสูง อาจมีความสำคัญมากกว่า

นอกจากนี้ เรายังต้องเปรียบเทียบสิทธิประโยชน์ของไทยกับของประเทศคู่แข่งด้วย เพราะถ้ารัฐลดแลกแจกแถมไปมากแล้ว การลดลงไปอีกก็ทั้งไม่จำเป็นและไม่ได้ผล เท่ากับว่าไม่ได้ประโยชน์คุ้มค่ากับเงินภาษีที่หายไป

ดร.อธิภัทร มุทิตาเจริญ คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ทำงานวิจัยเรื่องสิทธิประโยชน์และการดึงดูดนักลงทุนต่างชาติมาอย่างยาวนาน ในงานวิจัยปี 2559 อธิบายข้อค้นพบอย่างชัดเจนผ่านบทสัมภาษณ์ปี 2560 เปรียบเทียบสิทธิประโยชน์ทางภาษีระหว่างประเทศอาเซียน 5 ประเทศ ได้แก่ ไทย มาเลเซีย เวียดนาม ฟิลิปปินส์ และอินโดนีเซีย โดยพิจารณาว่า เมื่อเลือก 15 ประเทศคู่ลงทุนที่เข้ามาลงทุนในอาเซียนจำนวนมาก ไทยพอจะสู้กับประเทศอื่นได้หรือไม่

ดร.อธิภัทรสรุปว่า “สิ่งที่พบก็คือ อัตราภาษีที่แท้จริงของประเทศไทยอยู่ที่ 7.6% ซึ่งต่ำมาก ต่ำกว่าอัตราภาษีตามกฎหมายที่กำหนดไว้ 20% ค่อนข้างมาก เมื่อเทียบกับประเทศอื่น อัตราภาษีที่แท้จริงของไทยก็ต่ำกว่าประเทศอื่นๆ ค่อนข้างมากเช่นกัน ดังนั้น ถ้าพิจารณาเฉพาะสิทธิประโยชน์ทางภาษี รัฐบาลไทยไม่มีความจำเป็นที่จะต้องขยายสิทธิประโยชน์เพิ่มเติมในการแข่งขันแต่อย่างใด”

อ่านมาถึงตรงนี้ ผู้อ่านน่าจะคิดตามและได้คำตอบในใจไม่มากก็น้อยว่า กฎหมาย มาตรการ กลไก และหลายเรื่องก็รวมถึงการไม่มีกลไกของอีอีซีนั้น น่าจะดึงดูดนักลงทุนแบบไหนเข้ามามากกว่ากัน