จากปานามาถึงแพนดอรา เหล่ามหาเศรษฐีเลี่ยงภาษีกันอย่างไร?

ในช่วงห้าปีที่ผ่านมา มีเอกสารลับเกี่ยวกับการโครงข่ายการเงินระหว่างประเทศที่ให้บริการฟอกเงินและเลี่ยงภาษีหลุดออกมาสู่สายตาสาธารณะถึงสามครั้งสามครา ฉบับแรกคือปานามาเปเปอร์ส (Panama Papers) เมื่อปี 2016 ต่อด้วยพาราไดซ์เปเปอร์ส (Paradise Papers) ในปีถัดมา และล่าสุดคือแพนดอราเปเปอร์ส (Pandora Papers) แฟ้มลับขนาดยักษ์ที่มีเอกสารกว่า 11.9 ล้านหน้า และมีขนาดกว่า 2.9 เทราไบต์ ซึ่งถูกเปิดเผยโดยสมาคมผู้สื่อข่าวสืบสวนสอบสวนนานาชาติ (ICIJ) 

ในแพนดอราเปเปอร์ส ผู้ที่ปรากฏในรายชื่อนอกจากชนชั้นนำจากประเทศคอร์รัปชันสูงแล้ว ยังมีผู้นำจากประเทศที่ถูกมองว่าขาวสะอาดอีกด้วย ลูกค้าอันดับต้นๆ มาจากประเทศรัสเซีย ซาอุดีอาระเบีย และสหรัฐอเมริกา ส่วนประเทศปลายทางผู้ให้บริการนอกจากประเทศภาษีต่ำยอดนิยมอย่างหมู่เกาะบริติชเวอร์จินแล้ว ยังมีประเทศลักเซมเบิร์ก และรัฐเซาท์ดาโคตา ประเทศสหรัฐอเมริกา

เอกสารก็มีรายชื่อก็ครบถ้วน แต่ทำไมปัญหาการยักย้ายถ่ายโอนสินทรัพย์จึงไม่อาจแก้ไขได้สักที?

สาเหตุก็เพราะขบวนการนี้เกี่ยวพันกับผลประโยชน์มูลค่ามหาศาล ทั้งต่อผู้ที่หลีกเลี่ยงภาษีและต่อประเทศภาษีต่ำที่ไม่ต่างจาก ‘เสือนอนกิน’ เพราะอยู่เฉยๆ ก็มีคนติดต่อเอาภาษีมาให้ การแก้ไขต้องอาศัยความร่วมมือร่วมใจในระดับนานาชาติ เพื่อหาทางอุดช่องโหว่ในปัจจุบันและที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต แต่ขณะเดียวกันก็ต้องทำอย่างระมัดระวังไม่ให้ธุรกรรมระหว่างประเทศติดขัดชะงักงัน

เพื่อให้เห็นภาพถึงความยุ่งยากในการแก้ไขปัญหา ผู้เขียนขอพาไปรู้จักสารพัดเทคนิคของนักเลี่ยงภาษีทั้งเหล่ามหาเศรษฐีและบริษัทข้ามชาติ รวมถึงความพยายามในระดับโลกเพื่อแก้ไขปัญหาที่เพิ่งเริ่มได้ก้าวแรก แต่ก็ยังตอบไม่ได้ว่าจะประสบความสำเร็จมากน้อยเพียงใด

หลบภาษี เขาทำกันอย่างไร?

แน่นอนว่าการตั้งบริษัทในต่างประเทศเพื่อโยกย้ายเงินหรือซื้อสังหาริมทรัพย์อาจไม่จำเป็นต้องเป็นการทำผิดกฎหมาย บางทีเหล่ามหาเศรษฐีอาจกระทำเช่นนั้นเพื่อรักษาความเป็นส่วนตัว แต่สำหรับผู้ไม่หวังดี พวกเขาจะเลี่ยงภาษีโดยการตั้งบริษัทเปลือก (shell company) ซึ่งหมายถึงบริษัทที่ไม่ได้ทำธุรกิจใดๆ เป็นชิ้นเป็นอัน โดยเลือกจดทะเบียนในประเทศที่มีอัตราภาษีต่ำ จัดตั้ง ถือครอง และบริหารโดยนอมินี แล้วจึงยักย้ายถ่ายโอนรายได้ สินทรัพย์ หรือเงินสกปรกให้กลายเป็นรายได้ของบริษัท เพื่อจะได้ไม่ต้องเสียภาษีเงินได้ในอัตราประเทศต้นทาง

ยกตัวอย่างเช่น นาย ธ. เป็นมหาเศรษฐีเมืองไทยซึ่งปกติต้องเสียภาษีในอัตรา 35 เปอร์เซ็นต์ต่อปี แต่เขาเลือกที่จะเลี่ยงภาษีโดยยักย้ายรายได้ในส่วนของเขาไปเป็นรายได้ของบริษัทเปลือกในหมู่เกาะบริติชเวอร์จินซึ่งมีอัตราภาษี 0 เปอร์เซ็นต์ ธุรกรรมนี้จะทำให้เขาได้กำไรทันที 35 เปอร์เซ็นต์ ในขณะที่รัฐบาลไทยจะไม่สามารถจัดเก็บภาษีได้เต็มเม็ดเต็มหน่วย ส่วนประเทศที่อัตราภาษีเป็นศูนย์ก็สร้างรายได้จากสารพัดค่าธรรมเนียมเกี่ยวกับบริษัท รวมทั้งสร้างอาชีพให้กับคนท้องถิ่นด้วยบริการด้านบัญชีและกฎหมายเพื่ออำนวยความสะดวกในการทำธุรกิจ

แต่แน่นอนว่านักเลี่ยงภาษีมืออาชีพคงไม่ได้ทำอะไรตรงไปตรงมาแบบตัวอย่างข้างต้น พวกเขาจะผสมผสานระหว่างบัญชีธนาคารต่างประเทศ บริษัทเปลือก กองทรัสต์ หรือกระทั่งจัดตั้งเป็นมูลนิธิในดินแดนภาษีต่ำเพื่อกลบเกลื่อนเส้นทางการเงิน ทำให้เหล่าสรรพากรในแต่ละประเทศจับไม่ได้ไล่ไม่ทัน สุดท้ายก็ยอมยกธงขาวเพราะไม่มีทรัพยากรพอที่จะตามล่า

หันมาดูเทคนิคการเลี่ยงภาษีของบริษัทยักษ์ใหญ่ข้ามชาติซึ่งตกอยู่ในพื้นที่สีเทาๆ จะว่าผิดกฎหมายก็ไม่ใช่ แต่จะว่าถูกกฎหมายก็ไม่เชิง ในทางทฤษฎี เหล่าบริษัทข้ามชาติจะต้องจ่ายภาษีในอัตราของประเทศที่ตั้งของสำนักงานใหญ่และประเทศที่บริษัทจำหน่ายสินค้าและบริการ แต่ในทางปฏิบัติ รายได้ของบริษัทกลับไปปรากฏในดินแดนภาษีต่ำที่ไม่ใช่ทั้งที่ตั้งสำนักงานใหญ่และประเทศที่ให้บริการ

ตัวอย่างที่พบได้ไม่ยากคือใบเสร็จของเหล่าบริษัทผู้ให้บริการโฆษณาออนไลน์ แม้ว่าสำนักงานใหญ่จะอยู่ในสหรัฐอเมริกาและมาให้บริการในไทย หากสังเกตในใบเสร็จรับเงินหรือใบวางบิลจะพบว่า เรากำลังจ่ายเงินไปยังบริษัทที่ตั้งอยู่ในประเทศซึ่งจัดเก็บภาษีเงินได้นิติบุคคลต่ำเตี้ยเรี่ยดิน เช่น สิงคโปร์ ไอร์แลนด์ ทั้งที่ความเป็นจริงบริษัทเหล่านั้นควรเสียภาษีให้กับรัฐบาลไทย เพราะธุรกรรมเกิดขึ้นในไทย หรือเลือกเสียภาษีให้กับรัฐบาลสหรัฐฯ โดยจ่ายตรงไปยังสำนักงานใหญ่

นี่คือ ‘ช่องว่าง’ ของความตกลงระดับโลกเรื่องการเสียภาษีระหว่างประเทศที่ให้ความสำคัญในการป้องกันการเสียภาษีซ้อนมากกว่าการหลีกเลี่ยงภาษี โดยเฉพาะในโลกยุคใหม่ที่สินค้าและบริการกลายเป็นสิ่งที่ไม่สามารถจับต้องได้ จึงไม่น่าแปลกใจหากจะพบว่ารายได้กว่า 40 เปอร์เซ็นต์ของบริษัทเทคโนโลยีข้ามชาติที่หาได้จากต่างประเทศจะถูกถ่ายโอนไปยังดินแดนภาษีต่ำ

เลี่ยงภาษี แก้ไขอย่างไรดี?

ปัจจุบันมีประเทศที่เข้าข่ายว่าเป็นดินแดนภาษีต่ำมากกว่า 50 ประเทศ และอาจมีเพิ่มขึ้นอีกในอนาคต เพราะการแข่งขันแย่งชิงลูกค้าที่จะมาใช้บริการหลบเลี่ยงภาษีทั้งแบบที่ถูกกฎหมายและผิดกฎหมาย 

เมื่อเดือนมิถุนายนที่ผ่านมา กลุ่มประเทศผู้ร่ำรวย G7 ได้ริเริ่มการเจรจาเพื่อยุติปัญหาการเลี่ยงภาษี โดยต้องการให้ทุกประเทศต้องเก็บภาษีเงินได้นิติบุคคลขั้นต่ำ 15 เปอร์เซ็นต์ รวมทั้งเพิ่มสิทธิในการเรียกร้องภาษีของประเทศตลาด หรือก็คือประเทศที่บริษัทยักษ์ใหญ่เข้ามาขายสินค้าและบริการให้มากยิ่งขึ้น โดยการันตีว่าจะสามารถเก็บภาษีได้จาก 25 เปอร์เซ็นต์ของกำไรที่มากกว่าอัตรากำไรขั้นต้น 10 เปอร์เซ็นต์ของบริษัทข้ามชาติขนาดยักษ์

นี่คือข้อเรียกร้องครั้งสำคัญที่จะมาปฏิวัติแวดวงภาษีระหว่างประเทศ ที่น่าประหลาดใจคือข้อเสนอดังกล่าวผ่านที่ประชุมขององค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจหรือโออีซีดี โดยมีผู้นำจาก 136 ประเทศร่วมลงนามในข้อตกลงดังกล่าวเมื่อต้นเดือนตุลาคมนี้ และคาดว่าจะบังคับใช้ได้จริงในปี 2023

อย่างไรก็ดี เรายังมีอีกปัญหาใหญ่ที่เปรียบเสมือน ‘ช้างในห้อง’ แต่น้อยคนจะพูดถึงคือ กระบวนการตรวจสอบความน่าเชื่อถือก่อนให้บริการทางการเงินที่ไม่มีประสิทธิภาพ ทั้งที่ขั้นตอนดังกล่าวเปรียบเสมือนหน้าด่านที่คอยป้องกันไม่ให้มิจฉาชีพทำธุรกรรมผิดกฎหมาย เช่น หลบเลี่ยงภาษีหรือฟอกเงิน 

เจสัน ชาร์มาน (Jason Sharman) จากมหาวิทยาลัยเคมบริดจ์ แดเนียล นีลสัน (Daniel Nielson) และไมเคิล ฟินด์ลีย์ (Michael Findley) จากมหาวิทยาลัยเท็กซัส ออสติน เปิดเผยความไร้ประสิทธิภาพของกระบวนการดังกล่าวด้วยวิธี ‘แกล้งทำเป็นผู้ใช้บริการ’ โดยจัดตั้งบริษัทเปลือกที่มีระดับความเสี่ยงแตกต่างกันจำนวนหนึ่งแล้วส่งอีเมล์กว่า 30,000 ฉบับไปยังผู้ให้บริการเกี่ยวกับการทำธุรกิจหรือธนาคารในทุกประเทศทั่วโลกเพื่อเปิดบัญชีธนาคาร

บริษัทเปลือกที่ดูเสี่ยงที่สุดจะตั้งอยู่ในประเทศอัตราคอร์รัปชันสูงอย่างปาปัวนิวกินีหรือปากีสถาน บริษัทเปลือกที่ดูปลอดภัยที่สุดจะอยู่ในประเทศออสเตรเลียหรือนิวซีแลนด์ ส่วนบริษัทเปลือกที่มีความเสี่ยงระดับกลางๆ จะตั้งอยู่ที่ดินแดนภาษีต่ำอย่างหมู่เกาะบริติชเวอร์จิน ในอีเมล์บางครั้งทีมวิจัยจะทำเสมือนเป็นนักธุรกิจที่น่าเชื่อถือ บางครั้งก็เขียนให้ดูน่าสงสัยว่าจะทำธุรกรรมผิดกฎหมาย หรือกระทั่งใช้ชื่อซึ่งอยู่ในบัญชีคว่ำบาตรที่ถูกห้ามไม่ให้ทำธุรกรรมทางการเงินอย่างเด็ดขาด

กลไกตรวจสอบที่มีประสิทธิภาพควรจะสกัดไม่ให้บุคคลหรือบริษัทความเสี่ยงสูงสามารถนำเงินเข้าสู่ระบบได้ แต่ทีมวิจัยพบว่าความเสี่ยงแต่ละระดับของลูกค้า ‘แทบไม่สร้างความแตกต่าง’ ในมุมมองของธนาคาร ส่วนบริษัทผู้ให้บริการเกี่ยวกับการทำธุรกิจยิ่งไม่ต้องพูดถึง เพราะดูจะไม่สนใจเรื่องความเสี่ยงแม้แต่น้อย บทสรุปนี้สะท้อนให้เห็นถึงความล้มเหลวของกลไกสำคัญที่ป้องกันเงินสกปรกไหลเข้าสู่ระบบที่ภาครัฐผลักภาระให้ภาคเอกชนเป็นผู้ดำเนินการ เมื่อไร้แรงจูงใจ บริษัทเหล่านั้นจึงทำแบบขอไปทีโดยไม่พร้อมลงทุนลงแรงวิเคราะห์ความเสี่ยงลูกค้าอย่างที่ควรจะทำ

แม้ว่าข้อตกลงใหม่ในเรื่องการจัดเก็บภาษีระหว่างประเทศจะถือเป็นก้าวสำคัญที่อาจทำให้ดินแดนภาษีต่ำถึงกาลอวสาน แต่ตราบใดที่ยังมีช่องว่างให้ยักย้ายถ่ายโอนสินทรัพย์โดยไม่มีการตรวจสอบอย่างเข้มงวด สุดท้ายเหล่ามหาเศรษฐีและบริษัทยักษ์ใหญ่ที่มีแรงจูงใจคือกำไรและมีทรัพยากรมหาศาลก็ย่อมหาลู่ทางเอาชนะ ‘กฎชุดใหม่’ ในเวลาไม่นาน

เชื่อผมเถอะครับว่าแพนดอราเปเปอร์สย่อมไม่ใช่เอกสารลับฉบับสุดท้าย ตราบใดที่ช่องว่างในระบบภาษีและช่องโหว่ในระบบการเงินยังไม่ถูกแก้ไขอย่างเสร็จสมบูรณ์ 

เอกสารประกอบการเขียน

Time to fix the way governments tax multinational companies

How do people and companies avoid paying taxes?

Twilight of the tax haven