กลไกค่าไฟที่ทำให้คนไทยกลายเป็น ‘นักแบก’

หน้าร้อนแบบนี้ ไม่ว่าใครก็คงเริ่มหลอนกับใบเรียกเก็บค่าไฟฟ้าที่กำลังจะมาถึง เพราะย้อนกลับไปเมื่อต้นปีที่แล้ว ผมและผู้อ่านหลายคนคงเจอกับปัญหา ‘ค่าไฟทะลุเพดาน’ กับตาตัวเอง โดยมีสาเหตุสำคัญเกิดจากสององค์ประกอบหลักคืออากาศที่ร้อนจัดและค่าไฟผันแปรที่พุ่งกระฉูด

นับตั้งแต่วันนั้น ประเด็นเรื่องค่าไฟก็เป็นปัญหาที่ค้างคาใจผมอยู่ตลอดเวลา จนมาวันนี้จึงพอจะสรุปได้ว่าปัญหาทั้งหมดทั้งมวลอาจอยู่ที่ ‘กลไกราคา’ ปัจจุบัน ที่ส่งผ่านต้นทุนทั้งหมดมายังผู้บริโภคโดยตรง (Cost Pass-Through) ซึ่งสามารถตีความว่าอุตสาหกรรมไฟฟ้าของไทยทั้งระบบนั้นไม่มีความเสี่ยงและไม่มีทางขาดทุน เพราะไม่ว่าต้นทุนในการผลิตหรือราคาเชื้อเพลิงปรับสูงขึ้นเพียงใด ต้นทุนทุกบาททุกสตางค์ก็จะส่งผ่านมายังคนไทยทุกคนแบบหารเฉลี่ย

คงไม่ผิดนักหากจะยกย่องคนไทยว่าเป็น ‘นักแบก’ และต้องก้มหน้าก้มตาแบกต่อไปตราบใดที่กลไกราคากำหนดค่าไฟฟ้ายังคงเป็นเช่นเดิม 

ในบทความนี้ ผู้เขียนจะพาไปสำรวจโครงสร้างอุตสาหกรรมการผลิตและจัดจำหน่ายไฟฟ้าของไทย รวมถึงแนวทางในการเพิ่มการแข่งขันในอุตสาหกรรมผลิตไฟฟ้าที่น่าจะสร้างประโยชน์ให้กับผู้บริโภคอย่างเราๆ ท่านๆ

โครงสร้างพลังงานไทย

เมื่อพูดเรื่องระบบไฟฟ้า หนึ่งในชื่อแรกๆ ที่หลายคนนึกถึงคือการไฟฟ้าฝ่ายผลิตหรือ กฟผ. องค์กรรัฐวิสาหกิจที่ก่อตั้งโดยมีบทบาทหลักเพื่อ ‘ผลิตไฟฟ้า’ อย่างไรก็ตาม บทบาทของ กฟผ.เปลี่ยนแปลงไปหลังจากไทยปรับโครงสร้างกิจการไฟฟ้าสู่ระบบที่มีผู้รับซื้อไฟฟ้าเพียงรายเดียว (Enhanced Single Buyer) 

ผมขอชวนผู้อ่านมาลองทายกันเล่นๆ ว่า ล่าสุด กฟผ.มีกำลังการผลิตไฟฟ้าคิดเป็นสัดส่วนทั้งสิ้นกี่เปอร์เซ็นต์ของระบบไฟฟ้าไทย

90%? – ตัวเลขนี้สูงเกินไปมากเลยครับ

75%? – ก็ยังสูงเกินไปอยู่ดี

50%? – ครึ่งๆ แบบนี้ก็ยังไม่ถูกครับ

35%? – ถูกต้องนะครับ!

อ่านไม่ผิดหรอกครับ ปัจจุบันกำลังการผลิตไฟฟ้าของไทยส่วนใหญ่อยู่ในมือภาคเอกชน ส่วนการไฟฟ้าฝ่ายผลิตก็ได้กลายสภาพเป็นการไฟฟ้าฝ่ายจัดซื้อและผลิตอย่างสมบูรณ์ โดย กฟผ.ทำหน้าที่เป็นคู่สัญญาในการรับซื้อไฟฟ้าจากภาคเอกชนนั่นเอง

น่าเสียดายที่สัญญาซื้อขายไฟฟ้าระหว่าง กฟผ.กับบริษัทเอกชนถือเป็นความลับทางการค้า ถึงกระนั้นเราก็ยังพอจะรู้ว่าในสัญญานั้นมีเนื้อหาอะไรบ้าง จากข้อมูลส่วนหนึ่งของเว็บไซต์ กฟผ. และอีกส่วนหนึ่งจากรายงานประจำปีของเหล่าคู่สัญญา กฟผ. ที่มักเป็นบริษัทยักษ์ใหญ่ที่จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ โดยหลักๆ แล้ว ค่าซื้อไฟฟ้าของ กฟผ.กับผู้ผลิตไฟฟ้ารายใหญ่จะประกอบด้วยค่าความพร้อมจ่าย (Availability Payments) และค่าพลังงานไฟฟ้า (Energy Payments)

ผู้เขียนขออ้างอิงคำอธิบายบางส่วนเรื่องค่าความพร้อมจ่ายและค่าพลังงานไฟฟ้าตามที่ปรากฏในรายงานประจำปีของ บริษัท กัลฟ์ เอ็นเนอร์จี ดีเวลลอปเมนท์ จำกัด (มหาชน) บริษัทผู้ผลิตไฟฟ้ารายใหญ่ชั้นแนวหน้าของไทย

ค่าความพร้อมจ่ายไฟฟ้า (Availability Payments) นับจากวันที่เปิดดำเนินการเชิงพาณิชย์ของหน่วยผลิตไฟฟ้าหน่วยแรก โครงการ IPP ก๊าซธรรมชาติจะได้รับค่าความพร้อมจ่ายไฟฟ้าจาก กฟผ. สำหรับจัดให้มีกำลังการผลิตไฟฟ้าตามสัญญาเพื่อพร้อมจ่ายให้แก่ กฟผ. ค่าความพร้อมจ่ายไฟฟ้าจะครอบคลุมต้นทุนการดำเนินงานและค่าซ่อมบำรุงคงที่ (Fixed Operating and Maintenance Cost) การชำระเงินต้นและดอกเบี้ย (Debt Servicing Expenses) และผลตอบแทนของผู้ถือหุ้น (Return on Equity) ที่กำหนดไว้ล่วงหน้า ในการนี้ กฟผ.จะต้องชำระค่าความพร้อมจ่ายไม่ว่าจะมีการจ่ายไฟฟ้าจริงหรือไม่…

ค่าพลังงานไฟฟ้า (Energy Payments) นับจากวันที่เปิดดำเนินการเชิงพาณิชย์ของหน่วยผลิตไฟฟ้าหน่วยแรก โครงการ IPP ก๊าซธรรมชาติจะได้รับค่าพลังงานไฟฟ้าจาก กฟผ. ซึ่งจะครอบคลุมต้นทุนค่าเชื้อเพลิงของโครงการ ต้นทุนการดำเนินงานและซ่อมบำรุงผันแปร (Variable Operatin g and Maintenance Cost) โดยต้นทุนค่าเชื้อเพลิงในสูตรค่าพลังงานไฟฟ้านั้นจะคำนวณจากปริมาณไฟฟ้าที่จ่ายจริงให้ กฟผ. ราคาก๊าซธรรมชาติที่โครงการจ่าย และอัตราการใช้ความร้อนสุทธิ (Heat Rate)…

หากใครไม่ถนัดกับศัพท์แสงในแวดวงพลังงาน ผู้เขียนขอสรุปใจความสองย่อหน้าข้างต้นไว้สั้นๆ ว่า เพียงแค่เหล่าบริษัทโรงไฟฟ้าสร้างโรงไฟฟ้าให้เสร็จ และพร้อมจ่ายกระแสไฟฟ้า กฟผ.ก็จะจ่ายค่าตอบแทนให้โดยครอบคลุมต้นทุนการซ่อมบำรุงภาระ รวมถึงผลตอบแทนแก่ผู้ถือหุ้น แม้ว่าโรงไฟฟ้าจะไม่จ่ายกระแสไฟฟ้าสักหน่วยเข้าระบบ เพียงแต่ต้อง ‘พร้อม’ ที่จะจ่ายกระแสไฟฟ้า 

เมื่อใดก็ตามที่โรงไฟฟ้าเผาก๊าซธรรมชาติเพื่อจ่ายกระแสไฟฟ้า ก็สามารถมาเบิกค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นทั้งหมด ไม่ว่าจะเป็นค่าดำเนินงานหรือค่าเชื้อเพลิงจาก กฟผ.

สัญญาดังกล่าวแม้ฟังดูจะไม่สมเหตุสมผล แต่ในมุมของการพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้าเพื่อรองรับการเติบโต รัฐบาลต้องหาแรงจูงใจให้เอกชนก่อสร้างโรงไฟฟ้ามารอไว้ล่วงหน้าโดยจ่ายค่าตอบแทนที่สมน้ำสมเนื้อ นั่นคือค่าความพร้อมจ่ายไฟฟ้า 

ถ้าเทียบกันแล้ว ต้นทุนที่รัฐบาลต้องจ่ายเพิ่มเพื่อให้เอกชนสร้างโรงไฟฟ้าคือผลตอบแทนต่อผู้ถือหุ้น เพราะต้นทุนด้านอื่นๆ ต่อให้เป็นโรงไฟฟ้าที่ กฟผ.สร้างขึ้นเอง รัฐก็ต้องควักกระเป๋าจ่ายอยู่ดี

สิ่งเดียวที่ไม่สมเหตุสมผลในแผนพลังงานไทย คือการทำสัญญาซื้อไฟฟ้าอย่างล้นเกิน ด้วยกลไกส่งผ่านต้นทุนทั้งหมดมายังผู้บริโภคโดยตรง ทำให้รัฐบาลไม่มีเหตุผลที่จะปรับเปลี่ยนประมาณการการเติบโตทางเศรษฐกิจที่สูงอย่างไม่สมเหตุสมผล หรือลดการเซ็นสัญญารับซื้อพลังงานไฟฟ้าเพิ่มเติม เพราะสุดท้ายประชาชนก็ถูก ‘มัดมือชก’ เนื่องจากไม่มีผู้บริการรายอื่นในตลาดนั่นเอง 

ไฟฟ้าไทยล้นแค่ไหนกัน?

สิ่งที่เปรียบเสมือนเข็มทิศนำทางการพัฒนาระบบไฟฟ้าเมืองไทย คือแผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย ซึ่งปัจจุบันใช้ฉบับปรับปรุงล่าสุดเมื่อเดือนตุลาคม 2563 โดยในรายงานจะระบุว่า ประเทศไทยควรสร้างโรงไฟฟ้าประเภทไหนและเพิ่มเติมเท่าไร เพื่อให้สามารถรองรับการเติบโตของความต้องการไฟฟ้า

หนึ่งในเป้าหมายการพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้า คือสร้างโรงไฟฟ้าให้เพียงพอต่อการรองรับจุดพีก หรือความต้องการใช้ไฟฟ้าสูงสุดในรอบปี ถ้ากำลังการผลิตไฟฟ้ามีเพียงพอโดยไม่มีปัญหาไฟตกไฟดับก็ถือว่า ‘สอบผ่าน’ ซึ่งประเทศไทยนับว่าผ่านฉลุย เพราะเราประมาณการค่าไฟพีกไว้สูงมากๆ เช่นในปี 2566 เราประมาณการไว้สูงถึง 41,676 เมกะวัตต์ แต่ตัวเลขจริงอยู่ที่ 34,827 เมกะวัตต์เท่านั้น หรือสูงกว่าที่เกิดขึ้นจริงถึง 20%

ตัวเลขที่คาดการณ์ไว้สูงกว่าความต้องการใช้จริงนำไปสู่การสร้างโรงไฟฟ้าตามแผนแต่กลับไม่ได้เดินเครื่อง เมื่อต้นปีที่ผ่านมา ตัวแทนจากกระทรวงพลังงานให้สัมภาษณ์กับสำนักข่าวไทยรัฐ โดยระบุว่า อัตราการสำรองไฟฟ้าของไทยอยู่ที่ 36.4% ซึ่งสูงกว่าอัตราการสำรองไฟที่ควรจะเป็นที่ 15% อย่างไรก็ตาม ตัวแทนกระทรวงพลังงานยังระบุว่าอีกว่า “ในอนาคตอัตราสำรองไฟฟ้าจะวิ่งเข้าสู่จุดที่ควรจะเป็นคือประมาณ 15 เปอร์เซ็นต์ เริ่มตั้งแต่ปี 2568 ทุกอย่างจะดีขึ้น”

ประโยคดังกล่าวนับว่าชวนขันขืนเพราะถ้ากระทรวงพลังงาน ‘รู้อยู่แก่ใจ’ ว่าเมื่อไรอัตราการสำรองไฟจะเข้าสู่จุดที่ควรจะเป็น ทำไมจึงไม่มีการเร่งปรับแผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้าโดยเลื่อนการเซ็นสัญญารับซื้อไฟให้สอดคล้องกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป แต่ยังเลือกที่จะเดินหน้าใช้แผนเดิม พร้อมกับส่งผ่านต้นทุนทั้งหมดมายังให้ประชาชน ‘แบก’ ตามกลไกราคา

ปัจจุบัน แผนพลังงานชาติ (National Energy Plan 2024) ปี 2567-2580 ใกล้จะเปิดรับฟังความคิดเห็นและคาดว่าจะบังคับใช้ในปลายปีนี้ ผู้เขียนจึงชวนจับตาดูว่า รัฐไทยจะหยุดคาดการณ์ความต้องการใช้ไฟฟ้าแบบล้นๆ แล้วปรับประมาณการให้สอดคล้องกับข้อเท็จจริงแล้วหรือยัง

ถึงเวลาเพิ่มการแข่งขันในอุตสาหกรรมไฟฟ้า

แรกเริ่มเดิมที อุตสาหกรรมไฟฟ้าตั้งแต่ต้นน้ำจนถึงปลายน้ำถูกผูกขาดโดยภาครัฐ แต่ปัจจุบัน ระบบผู้รับซื้อไฟฟ้าเพียงรายเดียวปลดล็อกให้เอกชนเข้ามาทำกำไรในฐานะผู้ผลิตไฟฟ้าได้ แต่กลายเป็นว่าการประมาณการที่ผิดพลาดและการปรับแผนพัฒนาที่เชื่องช้าของรัฐบาล กลับเปิดช่องให้เหล่าบริษัทยักษ์ใหญ่ฟันกำไรมหาศาลจากเหล่าประชาชนที่ไม่มีตัวเลือกอื่น

ในเมื่ออำนาจในการผลิตไฟฟ้าส่วนใหญ่ถูกถ่ายโอนไปยังมือเอกชนก็คงอ้างไม่ได้ว่า รัฐยังจำเป็นต้องผูกขาดตลาดพลังงานเพื่อความมั่นคงหรือแสวงหากำไรเข้าคลังอีกต่อไป รัฐบาลจึงควรเปิดตลาดค้าส่งไฟฟ้าให้มีการแข่งขันได้โดยไม่จำกัดให้การไฟฟ้าฝ่ายผลิตเป็นผู้ซื้อรายเดียว รวมถึงวางแผนขยับการเปิดเสรีตลาดค้าปลีกไฟฟ้าในอนาคต เพื่อปล่อยให้ ‘มือที่มองไม่เห็น’ ช่วยจัดสรรทรัพยากร แทนที่จะหวังพึ่งพาการวางแผนจากส่วนกลาง ซึ่งผลลัพธ์ก็พิสูจน์ตัวเองแล้วว่าไร้ประสิทธิภาพและไม่สอดคล้องกับความเป็นจริง

ยังไม่นับประเด็นเรื่องการเพิ่มสัดส่วนพลังงานสะอาดที่ภาครัฐไทยยังไม่ขยับเท่าที่ควร ทั้งที่ปัจจุบันต้นทุนการผลิตไฟฟ้าต่อหน่วยจากพลังงานลมและแสงอาทิตย์ต่ำกว่าพลังงานถ่านหินและก๊าซธรรมชาติ และเหตุการณ์ความผันผวนของราคาเชื้อเพลิงในช่วงที่ผ่านมาก็น่าจะเป็นบทเรียนว่าเชื้อเพลิงฟอสซิล คือ ‘ความเสี่ยง’ มากกว่า ‘ความมั่นคง’

แน่นอนว่าการเปิดเสรีตลาดพลังงานย่อมทำให้หลายคนกังวลว่า ราคาค่าไฟอาจสูงขึ้นเพราะเอกชนเก็บกำไรเข้ากระเป๋า แต่หากพิจารณากลไกราคาในปัจจุบัน ประชาชนก็ต้องร่วมรับผิดชอบผลตอบแทนของผู้ถือหุ้นผ่านค่าความพร้อมจ่ายอยู่ดี 

ดังนั้น อย่างน้อยการเปิดให้มีการแข่งขันย่อมเสริมสร้างประสิทธิภาพในตลาดกว่าระบบผูกขาดที่ใช้อยู่ขณะนี้