แก้ปัญหาโลกร้อน ทำไมถึงล้มเหลว?

จบลงไปแล้วกับการประชุมรัฐภาคีกรอบอนุสัญญาสหประชาชาติ เรื่องการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศสมัยที่ 26 หรือ COP26 ที่เมืองกลาสโกว์ สกอตแลนด์ สหราชอาณาจักร หากเราจะวัดความสำเร็จของการประชุมดังกล่าวตามเป้าหมายแรกเริ่ม ว่าด้วยการปรับแผนจำกัดการปล่อยแก๊สเรือนกระจกให้สอดคล้องกับเป้าหมายควบคุมการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิไม่ให้เกิน 1.5 องศาเซลเซียส รวมถึงเร่งยุติการใช้เชื้อเพลิงถ่านหิน เราก็คงตอบได้อย่างเต็มปากเต็มคำว่าการประชุมนี้ล้มเหลวอย่างน่าเสียดาย

อย่างไรก็ดี ผลลัพธ์ของการประชุมดังกล่าวก็ยังทิ้งประกายความหวังเอาไว้ โดยการขอร้องให้นานาประเทศปรับแผนการลดการปล่อยแก๊สเรือนกระจกอีกครั้ง และนำมาเข้าที่ประชุมใหม่ในปีหน้า พร้อมกับคำมั่นสัญญาของประเทศร่ำรวยในการส่งมอบเงินก้อนใหญ่ให้ประเทศกำลังพัฒนาใช้รับมือกับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

แต่ทั้งหมดก็เป็นเพียง ‘คำสัญญา’ ที่ดูจะล่าช้าอย่างยิ่ง เมื่อเทียบกับช่วงเวลาหัวเลี้ยวหัวต่อของโลกที่อาจส่งผลถึงความอยู่รอดของมนุษยชาติในอนาคตอันไกลแสนไกล

หากสวมแว่นตานักเศรษฐศาสตร์ ผลลัพธ์ดังกล่าวอาจไม่ใช่เรื่องน่าประหลาดใจสักเท่าไรนัก เนื่องจาก ‘ชั้นบรรยากาศ’ คือทรัพยากรส่วนรวม (common-pool resource) ที่ทุกประเทศสามารถฉวยมาใช้ประโยชน์ได้ตามใจชอบ ซึ่งเป็นกรณีคลาสสิกของโศกนาฏกรรมของทรัพยากรส่วนรวม (Tragedy of the Commons)

โศกนาฏกรรมของทรัพยากรส่วนรวมคืออะไร?

‘โศกนาฏกรรมของทรัพยากรส่วนรวม’ หมายถึงสถานการณ์ที่ปัจเจกบุคคลจะตัดสินใจกระทำการโดยอิงประโยชน์ส่วนตนเป็นหลัก แต่การกระทำนั้นกลับไม่สมเหตุสมผลอย่างยิ่งหากมองในมุมของส่วนรวม เนื่องจากส่งผลให้ทรัพยากรที่ทุกคนใช้ร่วมกันเสื่อมโทรมลงจนถึงระดับที่ไม่สามารถฟื้นฟูได้

ปัญหาลักษณะนี้จะเกิดกับ ‘ทรัพยากรส่วนรวม’ ซึ่งมีลักษณะสำคัญสองประการคือ 1. ไม่สามารถกีดกันคนอื่นที่จะมาบริโภคได้ (non-excludable) และ 2. ต้องแก่งแย่งกันบริโภค (rivalrous in consumption) กล่าวคือเป็นทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัดและใช้แล้วหมดไปนั่นเอง

วิกฤตโลกร้อนในปัจจุบันคือตัวอย่างของ ‘โศกนาฏกรรม’ ในระดับโลก ไม่ต่างจากแหล่งน้ำสาธารณะที่ชาวประมงสามารถจับสัตว์น้ำ หรือทุ่งหญ้าสาธารณะที่เกษตรกรสามารถพาปศุสัตว์มาใช้ประโยชน์ โศกนาฏกรรมที่เกิดขึ้นเนื่องจากการเสียสละประโยชน์ส่วนตนของปัจเจกบุคคลเพื่อรักษาทรัพยากรส่วนรวมจะทำให้ทุกคนได้ประโยชน์เท่ากัน ไม่ว่าคนอื่นๆ จะมีพฤติกรรมอย่างไร ในขณะที่การใช้ทรัพยากรอย่างล้างผลาญจะกระทบต่อทุกคนอย่างเท่าเทียมกัน ไม่ว่าคนๆ นั้นจะเห็นแก่ส่วนรวมมากน้อยเพียงใดก็ตาม

แรงจูงใจอันบิดเบี้ยวนี้เอง ที่ทำให้ปุถุชนผู้มีเหตุมีผลแก่งแย่งช่วงชิงทรัพยากรส่วนรวมด้วยตรรกะง่ายๆ ว่า ถ้าเราไม่ใช้ คนอื่นก็มีสิทธิใช้อยู่ดี

แนวคิดนี้ถูกกล่าวถึงเป็นครั้งแรกในปี 1968 โดย การ์เรตต์ ฮาร์ดิน (Garrett Hardin) นักชีววิทยาที่กังวลต่อภาวะประชากรล้นโลกพร้อมกับเสนอทางเลือกเข้มงวดในการจำกัดปริมาณประชากร

เขาอธิบายแนวคิดดังกล่าวด้วยนิทานเรียบง่าย ว่าด้วยทุ่งหญ้าสาธารณะในอังกฤษ ที่เกษตรกรสามารถนำปศุสัตว์มาใช้ประโยชน์ได้โดยไร้กฎเกณฑ์ หากเกษตรกรทุกคนเห็นแก่ประโยชน์ส่วนรวมและใช้ทรัพยากรอย่างพอเหมาะพอควร หญ้าในพื้นที่ดังกล่าวก็จะงอกขึ้นมาให้ได้ตามธรรมชาติรามกับว่าไม่มีวันหมด แต่ถ้าทุกคนเห็นแก่ประโยชน์ส่วนตนและเพิ่มปริมาณปศุสัตว์ให้มากที่สุดเท่าที่จะมากได้ ไม่นานทุ่งหญ้าดังกล่าวก็คงกลายเป็นทุ่งร้างเพราะทรัพยากรไม่สามารถฟื้นฟูกลับมาได้ทัน นำมาซึ่งหายนะของเกษตรกรผู้เลี้ยงสัตว์ทุกคนในชุมชน

หันกลับมาที่กรณีของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ชั้นบรรยากาศคือทรัพยากรส่วนรวมที่ทุกประเทศร่วมกันใช้ แม้ว่าโลกจะมีกลไกปรับสมดุลตามธรรมชาติ แต่แก๊สคาร์บอนไดออกไซด์จากกิจกรรมของมนุษย์มีปริมาณมากเกินไปจนทำให้อุณหภูมิโลกสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง หลักฐานทางวิทยาศาสตร์ชี้ไปยังทางออกเดียวว่า เราต้องร่วมกันลดการปล่อยแก๊สเรือนกระจก ทุกประเทศจึงต้องเลือกระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนหรือผลประโยชน์ส่วนรวม

แล้วเราจะแก้ไขปัญหาโลกร้อนอย่างไร?

ปัญหาดังกล่าวก็ใช่ว่าจะไร้ทางออกเสียทีเดียว นับตั้งแต่อดีตจวบจนปัจจุบัน นักเศรษฐศาสตร์ได้แสวงหาวิธีจัดการ ‘ทรัพยากรส่วนรวม’ ซึ่งในกรณีของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ผู้เขียนขอสรุปออกเป็น 3 แนวทางดังนี้

แนวทางที่ 1 แก้ปัญหาด้วยความร่วมมือ

เอลินอร์ ออสตรอม (Elinor Ostrom) นักเศรษฐศาสตร์หญิงที่ได้รับรางวัลโนเบลสาขาเศรษฐศาสตร์คนแรก จากการศึกษาด้านการจัดการทรัพยากรส่วนรวมของชุมชนจากหลายประเทศ อาทิ อินโดนีเซีย เนปาล และเคนยา ผลลัพธ์ที่เธอค้นพบตรงกันข้ามกับฉากทัศน์มองโลกในแง่ร้ายของฮาร์ดิน เนื่องจากชุมชนท้องถิ่นสามารถจัดการทรัพยากรส่วนรวมได้อย่างดีเยี่ยม โดยเฉพาะในชุมชนดั้งเดิมที่ยังไม่ได้กลายสภาพเป็นสังคมเมือง เนื่องจากชีวิตและปากท้องของพวกเขาทุกคนขึ้นอยู่กับทรัพยากรดังกล่าว

หากเราเชื่อมั่นในตัวมนุษย์เช่นเดียวกับออสตรอม และมองปฏิสัมพันธ์ระหว่างนานาชาติว่าเปรียบเสมือนหมู่บ้านโลก การพูดคุยอภิปรายเพื่อหาทางออกร่วมกันก็น่าจะเป็นทางเลือกที่ดีที่สุด แต่ผลจากการประชุม COP26 ก็คงจะเห็นชัดว่าแนวทางนี้เป็นจริงได้ยาก เพราะแต่ละประเทศมองเห็นผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจส่วนตนเป็นหลัก เช่น ประเทศจีนและอินเดียที่เรียกร้องให้เปลี่ยนประโยคที่ว่าทั่วโลกจะ ‘ยุติถ่านหิน’ (phase down) สู่คำว่า ‘ลดการใช้ถ่านหิน’ (phase out) เนื่องจากทั้งสองประเทศยังต้องพึ่งพาแหล่งพลังงานเชื้อเพลิงฟอสซิลราคาถูกเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจ แม้ว่าราคาที่ต้องจ่ายคืออนาคตของโลกก็ตาม

แนวทางที่ 2 แก้ปัญหาด้วยการบังคับ

เหรียญอีกด้านของแนวทางการร่วมมือของออสตรอม คือทางออกคลาสสิกของฮาร์ดินว่าด้วยการบังคับ โดยเขามองว่า “เสรีภาพในทรัพยากรส่วนรวมจะทำให้เราทุกคนเดินหน้าไปสู่หายนะ” ดังนั้นหนทางแก้ไขก็คือจำกัดหรือควบคุมเสรีภาพนั้นด้วยการจัดตั้งหน่วยงานหรือสถาบันกลางเพื่อออกกฎเกณฑ์และคอยควบคุมดูแลการใช้ ‘ทรัพยากรร่วม’ ให้เป็นไปอย่างเหมาะสม

แนวคิดดังกล่าวคล้ายคลึงกับ ‘เลอไวอะธัน’ (Leviathan) ตามแนวคิดของโทมัส ฮอบส์ ที่มองว่าสังคมมนุษย์ไม่สามารถแก้ไขปัญหาการจัดสรรทรัพยากรเองได้ จึงต้องจัดตั้งสถาบันที่มีอำนาจมหาศาลเสมือนปีศาจเลอไวอะธันในตำนานมาเป็นผู้ปกครอง

อย่างไรก็ดี ข้อเสนอของฮาร์ดินไม่ได้อำนาจนิยมสุดโต่งขนาดนั้น โดยเขามองว่าสถาบันที่จะได้รับอำนาจในการจัดการทรัพยากรร่วมจะต้องเกิดขึ้นภายใต้ข้อตกลงร่วมกันของผู้ที่ได้รับผลกระทบ จะว่าไปก็ใกล้เคียงกับกลไกในปัจจุบันที่นานาประเทศจะร่วมพูดคุยเพื่อตกลงแนวทางในการแก้ไขปัญหา แต่ความแตกต่างสำคัญคือสภาพบังคับ เพราะข้อตกลงหรือสนธิสัญญาซึ่งเป็นผลผลิตของการประชุมจะเปิดให้ลงนามโดยสมัครใจ ประเทศที่เห็นแก่ประโยชน์ส่วนตนจึงสามารถปฏิเสธที่จะเข้าร่วมได้ เช่น การที่ไทยไม่ได้ลงนามยุติการตัดไม้ทำลายป่าภายในปี 2030 ที่ COP26

แนวทางที่ 3 แก้ปัญหาด้วยแรงจูงใจทางการเงิน

เหล่านักเศรษฐศาสตร์ที่เชื่อมั่นในตลาดมองว่าปัญหาในการจัดการทรัพยากรส่วนรวมเกิดขึ้นเพราะทรัพยากรดังกล่าวเป็น ‘ของฟรี’ ดังนั้นวิธีแก้ปัญหาก็ง่ายแสนง่าย นั่นคือกำหนดกลไกที่จะทำให้ทรัพยากรดังกล่าวมีราคา เพียงเท่านี้ตลาดก็จะ ‘จัดสรร’ ให้ทุกคนใช้ทรัพยากรในระดับที่เหมาะสมโดยอัตโนมัติ

วิธีดังกล่าวพูดง่ายแต่ทำยาก มีความพยายามหลายต่อหลายครั้งในการกำหนดราคา ‘คาร์บอนเครดิต’ เพื่อทำการซื้อขายในตลาด แต่ส่วนใหญ่กลับล้มเหลวไม่เป็นท่าเนื่องจากปัญหาด้านธรรมาภิบาล เช่น การวัดปริมาณคาร์บอนที่ดูดซับได้จากโครงการ ซึ่งนำมาจำหน่ายในตลาดรวมทั้งความยั่งยืนของกลไกดังกล่าว

ในการประชุม COP26 นานาประเทศได้มีมติเห็นชอบกรอบแนวคิดเรื่องการชดเชยคาร์บอน หรือคาร์บอนออฟเซ็ต (Carbon Offset) ซึ่งปรากฏอยู่ในข้อที่ 6 ของข้อตกลงปารีส (Paris Agreement) หลังจากถกเถียงอย่างไร้ข้อสรุปมาเนิ่นนานถึง 6 ปี โดยแบ่งเป็นสองระบบคือ ตลาดกลางที่ภาครัฐและภาคเอกชนสามารถเข้ามาทำการซื้อขายคาร์บอนเครดิตได้ และระบบทวิภาคีซึ่งแต่ละประเทศสามารถทำสัญญาซื้อขายแบบรัฐต่อรัฐเพื่อบรรลุเป้าหมายลดการปล่อยแก๊สเรือนกระจก อย่างไรก็ดี เราก็ยังต้องจับตาต่อไปว่าตลาดดังกล่าวจะแก้ไขปัญหาได้จริง หรือกลายเป็นเพียงอีกหนึ่งเครื่องมือในการฟอกเขียว (greenwashing)

อีกแนวทางหนึ่งที่จะใช้แรงจูงใจในการแก้ปัญหาโลกร้อนคือนโยบายภาครัฐ เช่น การจัดเก็บภาษีคาร์บอน ภาษีคือเครื่องมือทางการคลังสามัญธรรมดาที่สามารถออกแบบเพื่อสร้างหรือลดทอนแรงจูงใจ สะกิดให้ภาคประชาชนและภาคเอกชนปรับเปลี่ยนพฤติกรรมไปในทิศทางที่รัฐต้องการ ตัวอย่างที่เราคุ้นเคยกันดีก็เช่นการกำหนดเงื่อนไขในการลดหย่อนภาษีเพื่อจูงใจให้ประชาชนออมเงินในระยะยาวหรือซื้อประกัน มีการศึกษาพบว่าการกำหนดการจัดเก็บภาษีคาร์บอนขั้นต่ำทั่วโลกจะช่วยลดการปล่อยแก๊สเรือนกระจกได้ราว 12 เปอร์เซ็นต์ โดยที่กระทบต่อเศรษฐกิจในภาพรวมค่อนข้างน้อย

การจัดการทรัพยากรส่วนรวมอย่าง ‘ภูมิอากาศ’ ถือเป็นความท้าทายครั้งสำคัญของมนุษยชาติ เราจึงต้องงัดทุกสรรพวิธีมาเพื่อใช้แก้ไขปัญหา ข่าวดีคือทั้งสามแนวทางสามารถใช้ร่วมกันได้ แต่ข่าวร้ายคือนานาประเทศคงไม่มีแรงจูงใจมากนักที่จะขยับตัว

เอกสารประกอบการเขียน

Global Warming: A Tragedy of the Commons

The ‘tragedy of the commons’ and why it is helping to scorch our planet

Was COP26 in Glasgow a success?

The tragedy of the high seas