ไม่ว่าสูตร 15-15-15 เพื่อปรับโครงสร้างภาษีใหม่ของ พิชัย ชุณหวชิร รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง จะเป็นความตั้งใจจริงหรือการโยนหินถามทาง แต่แนวทางดังกล่าวก็สั่นกระเพื่อมไปทั้งท้องน้ำ และเผชิญเสียงวิพากษ์วิจารณ์สะท้อนกลับมาอย่างกว้างขวางจากแทบทุกภาคส่วน
ปฏิเสธไม่ได้ว่า นโยบายเกี่ยวกับภาษีไม่ว่าจะมาจากรัฐบาลไหนสมัยใด ถ้าไม่ใช่การ ‘ลดแลกแจกแถม’ อย่างไรก็ไม่ได้รับความนิยม แต่ปัจจุบันที่สัดส่วนหนี้สาธารณะแตะระดับราว 65% ต่อจีดีพี แม้จะยังพอมีพื้นที่ให้หายใจบ้างก่อนแตะเพดานที่ 70% ต่อจีดีพี แต่ก็นับว่าไม่สบายตัวนัก ยิ่งรัฐบาลที่อยากจะใช้เงินก้อนใหญ่กระตุ้นเศรษฐกิจที่ดูไม่สดใสนัก
เมื่อปี 2566 รัฐบาลไทยจัดเก็บรายได้ก่อนใหญ่จากภาษีมูลค่าเพิ่มอยู่ที่ราว 9.1 แสนล้านบาท ตามมาติดๆ ด้วยภาษีเงินได้บุคคลนิติบุคคลที่ราว 7.7 แสนล้านบาท และตบท้ายด้วยภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาราว 4 แสนล้านบาท เราจะใช้ข้อมูลพื้นฐานตรงนี้เพื่อตีโจทย์ภาษีแต่ละก้อนว่า รัฐจะมีรายได้เพิ่ม-ลดเท่าไร และใครบ้างที่จะได้รับผลกระทบ
จะเกิดอะไรถ้าเพิ่มภาษีมูลค่าเพิ่ม
ภาษีมูลค่าเพิ่มเป็นภาษีทางอ้อมที่ซุกซ่อนอยู่ในค่าใช้จ่ายแทบทุกอย่างในชีวิตของเรา ทั้งค่าสินค้าและบริการ บางร้านอาจจำหน่ายสินค้าโดยรวมเอาภาษีมูลค่าเพิ่มไว้ในราคาแล้ว บางร้านก็โฆษณาแบบมีดอกจันว่ายังไม่รวมภาษี แล้วค่อยคิดเพิ่มกับเราตอนจ่ายเงิน ดังนั้นเหล่าผู้จำหน่ายสินค้าจึงมีแนวโน้มที่จะผลักภาระภาษีมาให้ผู้บริโภค โดยมีการศึกษาพบว่าถ้ารัฐบาลเก็บภาษีมูลค่าเพิ่มเพิ่มขึ้น 1% ราคาสินค้าและบริการจะเพิ่มขึ้นราว 0.9%
นอกจากนี้ภาษีมูลค่าเพิ่มยังนับเป็นภาษีแบบถดถอย เนื่องจากครอบครัวที่ยากจนจะต้องจ่ายภาษีมูลค่าเพิ่มในสัดส่วนที่สูงกว่าครอบครัวที่มีรายได้สูง เนื่องจากนำรายได้ไปใช้จ่ายกับสินค้าและบริการที่เสียภาษีมูลค่าเพิ่มในสัดส่วนที่สูงกว่า
อ่านแล้วอาจจะดูงงๆ สักหน่อย แต่สมมติว่านาย A มีรายได้ 1 หมื่นบาท หมดเงินไปกับการใช้จ่ายสินค้าและบริการที่ต้องเสียภาษีมูลค่าเพิ่มราว 8,000 บาท หรือคิดเป็น 80% ของรายได้ในแต่ละเดือน ส่วนนาย B มีรายได้ 1 แสนบาทและใช้จ่ายซื้อสินค้าและบริการที่ต้องเสียภาษีมูลค่าเพิ่มราว 6 หมื่นบาทหรือคิดเป็น 60% ของรายได้ในแต่ละเดือน ส่วนที่เหลือก็เก็บออมหรือนำไปใช้จ่ายที่ต่างประเทศซึ่งไม่ต้องเสียภาษีมูลค่าเพิ่มให้รัฐบาลไทย หากมองในแง่นี้ นาย A ที่รายได้น้อยกว่าจะได้รับผลกระทบจากการเพิ่มภาษีมูลค่าเพิ่มมากกว่านั่นเอง
แต่ภาษีมูลค่าเพิ่มนั้นมีข้อดี เพราะง่ายต่อการจัดเก็บและการบังคับใช้ ที่สำคัญคือการขยับขึ้นเพียง 1% ก็สามารถสร้างรายได้เพิ่มให้รัฐบาลอย่างมหาศาล โดยอาจเทียบบัญญัติไตรยางศ์ง่ายๆ ว่า ถ้าปัจจุบันเก็บภาษีมูลค่าเพิ่มอยู่ที่ 7% สามารถสร้างรายได้ 9.1 แสนล้านบาท หากเพิ่มเป็น 8% ก็จะสามารถเก็บรายได้เป็น 1.04 ล้านล้านบาท หรือเพิ่มขึ้นมา 1.3 แสนล้านบาทเลยทีเดียว (ในความเป็นจริงตัวเลขจะน้อยกว่านี้ เพราะประชาชนอาจรัดเข็มลดโดยลดการใช้จ่ายลง)
หากกล่าวโดยสรุป การเพิ่มภาษีมูลค่าเพิ่มเป็นทางเลือกที่ง่ายที่สุดในการสร้างรายได้เพิ่มให้รัฐบาล แต่ในขณะเดียวกันก็เป็นตัวเลือกที่สร้างภาระให้กับผู้บริโภคโดยเฉพาะกลุ่มที่มีรายได้น้อยมากที่สุดซึ่งตอกย้ำปัญหาความเหลื่อมล้ำ ยังไม่นับความเสี่ยงที่จะซ้ำเติมให้อัตราเงินเฟ้อเพิ่มสูงขึ้นอีกด้วย
ลดภาษีเงินได้นิติบุคคลส่งผลอย่างไร
ภาษีเงินได้นิติบุคคลคำนวณบนฐานของกำไรหรือรายได้หลังหักค่าใช้จ่าย เท่ากับว่ายิ่งบริษัทมีกำไรเยอะก็จะต้องเสียภาษีเยอะขึ้นนั่นเอง การปรับลดภาษีเงินได้นิติบุคคลจาก 20% ในปัจจุบันเป็น 15% นั้น ย่อมส่งผลอย่างตรงไปตรงมาคือรายได้ภาษีของรัฐบาลที่ลดลง ซึ่งหากเทียบบัญญัติไตรยางศ์คร่าวๆ จะอยู่ที่ราว 1.9 แสนล้านบาท แต่การประมาณการนี้อาจไม่ถูกต้องนัก เพราะเมื่อลดภาษีเงินได้นิติบุคคลก็ย่อมสร้างแรงจูงใจให้บริษัทลงทุนเพิ่มขึ้นและจ้างงานมากขึ้น ซึ่งอาจนำไปสู่การขยายตัวทางเศรษฐกิจนั่นเอง
แล้วการลดภาษีเงินได้นิติบุคคลสรุปแล้วจะส่งผลบวกหรือลบกันแน่ เราอาจหาคำตอบนี้ได้จากหน้าประวัติศาสตร์ทั้งของประเทศไทยที่เคยลดภาษีเงินได้นิติบุคคลจาก 30% เป็น 20% ระหว่างปี 2012-2013 และกฎหมายปฏิรูปภาษีสหรัฐฯ ในยุคประธานาธิบดี โดนัล ทรัมป์ (Donald Trump) สมัยแรกที่ลดภาษีเงินได้นิติบุคคลในสหรัฐฯ จาก 35% เหลือ 21% ในปี 2017
ข้อค้นพบหลังจากการลดภาษีเงินได้นิติบุคคลของทั้ง 2 ประเทศคือ ภาคเอกชนลงทุนมากขึ้น จ้างงานมากขึ้นและมีผลกำไรมากขึ้น ส่งผลให้ตัวเลขจีดีพีปรับตัวเพิ่มขึ้นเล็กน้อย แต่ที่ชัดเจนกว่านั้นคือราคาหลักทรัพย์ที่เพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดด เช่นดัชนีตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทยที่ปรับตัวเพิ่มขึ้น 20% หลังจากประกาศลดภาษี
อย่างไรก็ตามผลประโยชน์ส่วนใหญ่จากการลดภาษีเงินได้นิติบุคคลกระจุกตัวกันอยู่ในมือคนรายได้สูง ทั้งรายได้จากเงินปันผลบริษัท ความมั่งคั่งที่เพิ่มจากการปรับตัวเพิ่มขึ้นของราคาหุ้น และเงินเดือนที่เพิ่มขึ้น (ซึ่งส่วนใหญ่มักจะเพิ่มเฉพาะตำแหน่งผู้บริหารระดับสูง) คงไม่ผิดนักหากจะกล่าวว่า การลดภาษีเงินได้นิติบุคคลเป็นหนึ่งในกลไกที่เพิ่มความเหลื่อมล้ำ
ส่วนในแง่ของการจัดเก็บรายได้ภาครัฐก็ไม่เกินคาด การลดภาษีเงินได้นิติบุคคลในสหรัฐฯ ทำให้รายได้ในส่วนนี้หดตัวลดลงราว 40% ในขณะที่ไม่ได้ช่วยให้เศรษฐกิจมากมายอย่างที่วาดหวังไว้ การลดภาษีนิติบุคคลจึงแทบไม่ต่างจากการเอื้อกลุ่มคนรวยด้วยการเจียดเงินงบประมาณภาครัฐนั่นเอง
ปัญหาชวนปวดหัวของภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา
ปัจจุบันประเทศไทยใช้ระบบจัดเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาอัตราก้าวหน้าคือ ยิ่งรายได้เยอะก็ต้องเสียภาษีแพงขึ้นเป็นเงาตามตัว แม้ว่าประเทศไทยจะมีคนทำงานกว่า 40 ล้านคน แต่มีคนยื่นแบบภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาเพียง 10 ล้านคนเท่านั้น ซ้ำร้ายคนที่ต้องเสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาจริงๆ มีจำนวนเพียง 4 ล้านคน เท่ากับว่ารายได้เข้ารัฐมูลค่า 4 แสนล้านบาทมาจากคนเพียงกลุ่มนี้เท่านั้น
ระบบภาษีประเทศไทยในปัจจุบันนับว่ายุ่งยากซับซ้อน มีรายละเอียดเรื่องการจัดประเภทเงินได้ ค่าใช้จ่าย และค่าลดหย่อนหยุมหยิมยุบยิบ ยังไม่นับเรื่องการจัดเก็บเอกสารจำนวนมากที่หากจะยื่นให้ถูกต้องครบถ้วนต้องใช้เวลาศึกษาหาความรู้พอสมควร ผู้เขียนจึงไม่ค่อยแปลกใจเท่าไรนักที่รัฐบาลจะเสนอแนวทางใหม่ที่ตัดทอนความยุ่งยากเหล่านั้นออกไปแล้วเก็บภาษีในอัตราเท่ากันที่ 15% ไม่ว่าจะมีรายได้มากน้อยขนาดไหนก็ตาม
แน่นอนว่าข้อเสนอดังกล่าวคงขัดอกขัดใจนักเศรษฐศาสตร์ฝ่ายซ้ายที่มองว่า การเก็บภาษีอัตราก้าวหน้าคือเครื่องมือสำคัญในการกระจายรายได้ เพื่อลดความเหลื่อมล้ำ แต่หลายประเทศในฝั่งยุโรปตะวันออกอย่างเอสโตเนีย บัลแกเรีย และฮังการี ก็เก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาแบบอัตราเดียวเพื่อลดความยุ่งยาก
ผู้เขียนมองว่า การเก็บภาษีเงินได้ทั้ง 2 ระบบต่างก็มีข้อดีและข้อเสียที่แตกต่างกัน แม้การเก็บภาษีอัตราก้าวหน้าจะช่วยลดความเหลื่อมล้ำได้จริง แต่หากพิจารณาจากจำนวนผู้ยื่นแบบเสียภาษีเพียง 10 ล้านคนในไทยก็อดคิดไม่ได้ว่าหากทำระบบการจัดเก็บภาษีให้เรียบง่ายและตรงไปตรงมามากกว่านี้ ฐานภาษีของเราก็น่าจะขยายได้ครอบคลุมมากยิ่งขึ้น แต่การจะตัดสินใจเลือกทางใดก็จำเป็นต้องอาศัยการวิเคราะห์ข้อมูลอย่างละเอียด ซึ่งมีแต่หน่วยงานภาครัฐเท่านั้นที่เข้าถึงได้
ความเข้าใจผิดว่าด้วย Global Minimum Tax
ไหนๆ ก็เขียนถึงประเด็นนี้แล้วผมคงอดไม่ได้ที่จะอธิบายความเข้าใจผิดอย่างฉกาจฉกรรจ์เรื่องการเก็บภาษีเงินได้นิติบุคคลขั้นต่ำมาตรฐานเดียวกันทั่วโลก (Global Minimum Tax) ที่เสนอโดยองค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (Organisation for Economic Co-operation and Development หรือ OECD) กฎเกณฑ์นี้มีที่มาที่ไปคือการป้องกันการยักย้ายถ่ายโอนผลกำไรของบรรษัทข้ามชาติยักษ์ใหญ่ ซึ่งปัจจุบันมักจะสร้างรายได้ในโลกออนไลน์แล้วไปบันทึกเป็นผลกำไรในกลุ่มประเทศที่เก็บภาษีเงินได้นิติบุคคลในอัตราต่ำ หรือที่เรียกกันสวรรค์เพื่อการเลี่ยงภาษี (Tax Haven)
เพื่อยุติการยักย้ายถ่ายโอนผลกำไร OECD จึงต้องการให้ทุกประเทศเพิ่มการเก็บภาษีเงินได้นิติบุคคลขั้นต่ำเป็น 15% เป็นการป้องกันไม่ให้แต่ละประเทศแข่งขันกันลดภาษี เพื่อจูงใจให้บริษัทข้ามชาติเข้ามาจดทะเบียนอย่างเช่นในอดีต ดังนั้น OECD จึงไม่ได้แนะนำให้แต่ละประเทศควรลดภาษีเงินได้นิติบุคคลให้เหลือ 15% แต่อย่างใด
หากจะเปรียบให้เห็นภาพมากขึ้น สมมติว่ารัฐบาลกำหนดค่าแรงขั้นต่ำ 600 บาทต่อวัน ย่อมไม่ได้เป็นการแนะนำให้บริษัทที่ตอนนี้จ่ายค่าแรงอยู่ 800 บาทลดค่าแรงให้เหลือ 600 บาทแต่อย่างใด
แนวทางปรับโครงสร้างภาษีครั้งใหญ่ของรัฐบาลเพื่อไทยเป็นความพยายามสร้างรายได้ กระตุ้นเศรษฐกิจ และลดความซับซ้อนในการจัดเก็บภาษี แต่แนวทางเหล่านี้ยังเผชิญความท้าทายสำคัญ ทั้งจากผลกระทบต่อผู้บริโภครายได้น้อย ความเหลื่อมล้ำที่อาจเพิ่มขึ้น ซึ่งจำเป็นต้องอาศัยข้อมูลเชิงลึกเพื่อประกอบการตัดสินใจ รวมถึง ‘กำลังภายใน’ ทางการเมืองในการผลักนโยบายที่ ‘ประชาไม่นิยม’ ให้ถึงฝั่งฝัน
เอกสารประกอบการเขียน
Sales Taxes and Their Impact on Low-Income Households
Lessons from the Biggest Business Tax Cut in US History
Flat personal income taxes: systems in practice in Eastern European economies
Tags: ภาษีเงินได้, ภาษีมูลค่าเพิ่ม, ความเหลื่อมล้ำ, ภาษี, Economic Crunch, ปรับโครงสร้างภาษี, เก็บภาษี
