การชุมนุมโดยสงบเป็นสิทธิตามกฎหมายระหว่างประเทศ ไทยเป็นหนึ่งในรัฐภาคีที่รับรองสิทธิในข้อนี้ รัฐไทยอ้างเสมอว่า เจ้าหน้าที่ที่ดูแลการประท้วงได้ปฏิบัติตามหลักสากลแล้วข้ออ้างนี้สอดคล้องกับข้อเท็จจริงแค่ไหน ยังคงเป็นประเด็นถกเถียง

กฎหมายระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับสิทธิการชุมนุมโดยสงบ คือ กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (ไอซีซีพีอาร์) รัฐไทยเข้าเป็นภาคีเมื่อปี 1996 และมีผลใช้บังคับเมื่อปี 1997

ตลอดทศวรรษที่ผ่านมา เกิดการประท้วงในสังคมไทยนับครั้งไม่ถ้วน หลายครั้งเจ้าหน้าที่ใช้กำลังเข้าจัดการกับกลุ่มผู้ประท้วง ตามมาด้วยคำชี้แจงว่า มาตรการเหล่านั้นเป็นไปตามมาตรฐานสากล

การใช้กำลังของเจ้าหน้าที่ไทยมีหลากหลายรูปแบบ ตั้งแต่ยิงแก๊สน้ำตา ฉีดน้ำแรงดันสูงผสมสารเคมี ยิงกระสุนยาง ยิงกระสุนจริง ไปจนถึงซุ่มยิงระยะไกลด้วยพลแม่นปืน เจ้าหน้าที่ที่รัฐนำมาใช้นั้น ไม่ได้มีแค่ฝ่ายพลเรือน บางครั้งยังใช้กำลังทหารพร้อมอาวุธสงครามด้วย

รูปแบบการใช้กำลัง ขอบเขตการใช้กำลัง ประเภทของเจ้าหน้าที่ที่ใช้กำลัง ควรเป็นอย่างไร ถึงจะอ้างได้ว่าเป็นไปตามหลักสากล คำถามนี้ควรพิจารณาตามกรอบที่คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาตินำเสนอ

สิทธิชุมนุมตามแนวยูเอ็น

สิทธิในการชุมนุมโดยสงบได้รับการรับรองในไอซีซีพีอาร์ (International Covenant on Civil and Political Rights) บทบัญญัติข้อที่ 21 ระบุว่า การจำกัดการใช้สิทธินี้จะกระทำมิได้ เว้นแต่กฎหมายกำหนด

การจำกัดอาจทำได้เพียงเท่าที่จำเป็นสำหรับสังคมประชาธิปไตย เพื่อประโยชน์แห่งความมั่นคงของชาติ หรือความปลอดภัย ความสงบเรียบร้อย การสาธารณสุข หรือศีลธรรมของประชาชน หรือการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของบุคคลอื่น

ตัวข้อบทในกติกาเขียนไว้สั้นๆ ครอบคลุมหลักการกว้างๆ อย่างที่เห็น ในทางปฏิบัติ บางรัฐจึงอ้างข้อยกเว้นจนแทบกลายเป็นกฎเกณฑ์ในทางพฤตินัย ว่า ห้ามชุมนุม เนื่องจากกระทบกับความมั่นคง ขัดกับความสงบเรียบร้อย

บางเวลา รัฐยอมให้ชุมนุมได้ก็จริง ทว่าตั้งเงื่อนไขข้อจำกัดยิบย่อย จนกระทั่งการชุมนุมไม่อาจส่งสารทางการเมือง

หลังจากพบว่ารัฐสมาชิกจำนวนหนึ่งมักแสดงแบบแผนพฤติกรรมเยี่ยงนี้ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชน ซึ่งมาจากการเลือกตั้งในหมู่รัฐภาคีตามกติการะหว่างประเทศฉบับนี้ จึงนำเสนอข้อวินิจฉัย (the General Comment) ให้อรรถาธิบายขยายความบทบัญญัติข้อ 21 เพื่อเป็นแนวปฏิบัติแก่สมาชิก 172 ประเทศ

ข้อวินิจฉัยชุดนี้ได้ตีความประเด็นต่างๆ เช่น ขอบเขตของสิทธิชุมนุม พันธะของรัฐในการปกป้องสิทธิชุมนุม และการรักษาสมดุลระหว่างสิทธิชุมนุมกับผลประโยชน์อื่นๆที่สวนทางกัน

สิทธิชุมนุมเป็นสิทธิส่วนบุคคล

ถ้าผู้ชุมนุมคนใดคนหนึ่งหรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งก่อเหตุรุนแรง รัฐมีความชอบธรรมที่จะสลายการชุมนุมไหม คำตอบคือ ไม่

สิทธิในการชุมนุมโดยสงบถือเป็นสิทธิของปัจเจกบุคคล คนที่ใช้ความรุนแรงย่อมสูญเสียสิทธินี้ แต่ไม่ควรถือว่าการชุมนุมนั้น หรือผู้ร่วมชุมนุมคนอื่นๆ ต้องสูญเสียสิทธิไปด้วย

รัฐจะประกาศว่าการชุมนุมนั้นไม่ใช่การชุมนุมโดยสงบได้ก็ต่อเมื่อมีการใช้กำลังทางกายภาพ ซึ่งมีแนวโน้มที่จะนำไปสู่การบาดเจ็บหรือเสียชีวิต หรือสร้างความเสียหายอย่างร้ายแรงแก่ทรัพย์สิน หรือมีการปลุกระดมอย่างกว้างขวางให้ใช้ความรุนแรง และความรุนแรงกำลังจะเกิดขึ้น

รัฐมีหน้าที่อำนวยความสะดวก

เมื่อเกิดการชุมนุมโดยสงบ รัฐมีหน้าที่อำนวยความสะดวก รัฐไม่มีหน้าที่เข้าแทรกแซง แต่มีหน้าที่สร้างสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อการใช้สิทธินี้โดยไม่มีการเลือกปฏิบัติ
การจำกัดปิดกั้นการชุมนุมโดยสงบ ทำได้เท่าที่จำเป็น และสมควรแก่เหตุ โดยคำนึงถึงหลักประชาธิปไตย หลักนิติรัฐ ความหลากหลายทางการเมือง และสิทธิมนุษยชน มาตรการที่ใช้นั้นต้องไม่เพียงแค่ทำไปตามเหตุผลของรัฐ หรือความสะดวกของเจ้าหน้าที่

รัฐอาจกำหนดให้ผู้ชุมนุมแจ้งการจัดการชุมนุมเป็นการล่วงหน้าได้ แต่ข้อกำหนดนี้ต้องไม่ขัดขวางสิทธิชุมนุม การไม่แจ้งชุมนุมไม่ถือเป็นเหตุให้การชุมนุมนั้นผิดกฎหมาย และไม่เป็นเหตุให้รัฐถืออำนาจเข้าสลายการชุมนุม หรือจับกุมผู้ร่วมชุมนุม

ควบคุมฝูงชนต้องรับผิดชอบ

เจ้าหน้าที่ชุดควบคุมฝูงชนควรทำตามหลักการปฏิบัติที่ดี (best practices) ประแรกแรกสุด ต้องจัดให้มีช่องทางสื่อสารระหว่างตำรวจกับผู้จัดการชุมนุม เพื่อเตรียมความพร้อมรองรับสถานการณ์ และผ่อนคลายความตึงเครียด

ตำรวจควรมีโครงสร้างการบังคับบัญชาในการดูแลการชุมนุมที่ชัดเจน และแสดงให้เห็นความพร้อมรับผิด การใช้ตำรวจนอกเครื่องแบบ หรือเจ้าหน้าที่ที่ไม่แสดงตน เป็นสิ่งต้องห้าม เจ้าหน้าที่ควบคุมฝูงชนต้องผ่านการฝึกเป็นอย่างดี อุปกรณ์ต้องมีความเหมาะสม

เมื่อเกิดเหตุรุนแรง ผู้บังคับใช้กฎหมายต้องผ่อนคลายสถานการณ์ ควรใช้วิธีการไม่รุนแรงและแจ้งเตือนล่วงหน้าเมื่อจำเป็นต้องใช้กำลังอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยงได้

การใช้กำลังต้องคำนึงถึงข้อ 6 และข้อ 7 ในกติกาฉบับนี้ ข้อ 6 ระบุว่า มนุษย์ทุกคนมีสิทธิที่จะมีชีวิต บุคคลต้องไม่ถูกทำให้เสียชีวิตตามอำเภอใจ ข้อ 7 ระบุว่า บุคคลจะถูกทรมาน หรือการปฏิบัติที่โหดร้ายมิได้ และเจ้าหน้าที่จะใช้กำลังได้เพียงในระยะเวลาหนึ่งเท่าที่จำเป็นเท่านั้น

ในเรื่องการใช้อุปกรณ์ เจ้าหน้าที่ควรปฏิบัติตาม “แนวทางสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติว่าด้วยการใช้อาวุธที่ไม่ทำให้ถึงแก่ชีวิตในการบังคับใช้กฎหมาย” (United Nations Human Rights Guidance on Less-Lethal Weapons in Law Enforcement)

ตามแนวทางที่ว่านี้ การใช้ปืนน้ำแรงดันสูงจะทำได้ต่อเมื่อเกิดสถานการณ์ที่คุกคามความสงบเรียบร้อยขั้นร้ายแรง ซึ่งมีความเสี่ยงที่จะทำให้เกิดการเสียชีวิต บาดเจ็บสาหัส หรือทำลายทรัพย์สินอย่างกว้างขวาง

สำหรับแก๊สน้ำตา ใช้ได้เฉพาะต่อกลุ่มคนที่ใช้ความรุนแรง ด้วยจุดประสงค์เพื่อให้ผู้ก่อเหตุยุติการกระทำ โดยต้องใช้ในระยะห่าง และยิงในมุมเงยสูง

ประการสุดท้าย การสลายการชุมนุมทำได้ในกรณีเดียวเท่านั้น คือ การชุมนุมนั้นไม่เป็นไปโดยสงบอีกต่อไป มีการใช้ความรุนแรงอย่างกว้างขวางและร้ายแรง หรือขู่ว่าจะใช้ความรุนแรงอย่างกว้างขวางและร้ายแรง มาตรการอื่นๆไม่อาจใช้เพื่อระงับยับยั้งได้

รัฐไทยปฏิบัติตามพันธกรณีภายใต้กฎหมายระหว่างประเทศเหล่านี้หรือไม่ แค่ไหน อย่างไร เราเป็น ‘พลเมืองดี’ ของโลกหรือเปล่า เป็นคำถามที่ชวนอภิปราย

อ้างอิง:

American Society of International Law, 16 November 2020
UN Human Rights Guidance on Less-Lethal Weapons in Law Enforcement
กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง