การยึดกุมกลไกกำกับดูแล: อุตสาหกรรมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์

กรณีหนึ่งของการยึดกุมกลไกกำกับดูแล (Regulatory Capture) ในไทย ที่เหนียวแน่นยาวนานหลายทศวรรษ หนีไม่พ้นอุตสาหกรรมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ซึ่งกฎกติกากีดกันผู้เล่นรายย่อยหน้าใหม่มายาวนาน ด้วยข้ออ้างแสนคลาสสิกของเจ้าหน้าที่รัฐ (ที่สนิทสนมกับบริษัทผู้ครองตลาด) แทบทุกระดับตลอดมาว่า ต้องคุ้มครองผู้บริโภคจากอันตรายของสินค้าชนิดนี้ และกลัวว่าถ้าเปิดเสรี คนไทยจะบริโภคเหล้าเบียร์กันมากกว่าเดิมมาก คุกคามจริยธรรมศีลธรรมอันดี (?) ของชาติ

อย่างไรก็ดี ข้ออ้างคลาสสิกทั้ง 2 ข้อไม่มีเหตุมีผลแม้แต่น้อย เพราะถ้าเรายอมรับเหตุผลมักง่ายที่ว่า รัฐมีหน้าที่คุ้มครองผู้บริโภคจาก ‘อันตราย’ ของสินค้าประเภทนี้ แปลว่าเราก็ต้องสนับสนุนให้มีแต่ผู้เล่นรายใหญ่เท่านั้นในธุรกิจอื่นๆ ที่เราบริโภคด้วยการนำเข้าสู่ร่างกาย ดังนั้น สินค้าจึงสามารถส่งผลโดยตรงต่อสุขภาพและความปลอดภัยของเราไม่แพ้เหล้าเบียร์ ไม่ว่าจะเป็น เครื่องสำอาง อาหารเสริม ยารักษาโรค อาหาร และอื่นๆ อีกมากมาย

ในความเป็นจริง หน้าที่ของรัฐในการควบคุมคุณภาพ กำกับดูแลมาตรฐานความปลอดภัย ก็เป็นเรื่องหนึ่ง หน้าที่ในการส่งเสริมสนับสนุน ‘ตลาดเสรี’ ให้มีผู้เล่นมากราย ก็เป็นอีกเรื่อง

รัฐที่รับผิดชอบต่อประชาชน ไม่ถูกกลุ่มทุนใหญ่ยึดกุมไม่ว่าจะแบบแข็ง (ครอบงำโครงสร้าง) หรือแบบอ่อน (ครอบงำความคิด) ย่อมพยายามทำหน้าที่ทั้ง 2 เรื่องอย่างเข้มแข็ง ไม่ใช่เอาหน้าที่การกำกับดูแลมาตรฐานความปลอดภัยมาเป็นข้ออ้างที่จะไม่ทำหน้าที่สนับสนุนการแข่งขัน

ส่วนข้ออ้างของบางคนที่ว่า ถ้าเปิดเสรีธุรกิจนี้แล้วคนไทยจะเสพเหล้าเบียร์กันอย่างมากมายกว่าเดิมหลายเท่า ผู้เขียนฟังแล้วก็ขำ เพราะลำพังการบริโภคสินค้าชนิดนี้ไม่ใช่ปัญหา ปัญหาอยู่ที่การเสพต่อเนื่องเกินขนาดจนก่อให้เกิดอันตรายต่อตัวเองหรือผู้อื่น เช่น เมาแล้วขับ เป็นโรคพิษสุราเรื้อรัง เพื่อนของผู้เขียนที่เบื่อหน่ายกับภาวะตลาดผู้ขายน้อยรายเคยเปรียบเปรยให้ฟังว่า อย่างไรคนไทยก็ชื่นชอบสินค้านี้ ไม่ว่าจะมีผู้ผลิตในประเทศแข่งกันกี่เจ้า แต่ให้เขาเมาเหล้าคุณภาพสูงในตลาดที่มีการแข่งขันอย่างเข้มข้น ย่อมดีกว่าเมาเหล้าคุณภาพต่ำในตลาดที่มีคู่แข่งน้อยราย

ในแง่หนึ่ง เราอาจมองว่าการปิดกั้นการแข่งขันในตลาดเครื่องดื่มแอลกอฮอล์นับว่าผิดธรรมเนียมและวัฒนธรรมไทยด้วยซ้ำไป เพราะสุราเมรัยอยู่คู่กับสังคมไทยมาช้านาน เป็นส่วนหนึ่งของวัฒนธรรมและภูมิปัญญาพื้นบ้านที่มีศักยภาพสูงมากในการต่อยอด สร้างมูลค่าเพิ่ม และกระจายรายได้สู่ชุมชนได้อย่างกว้างขวาง

ถ้าเพียงแต่กฎกติกาจะเปิดกว้างให้ผู้เล่นหน้าใหม่เข้าสู่วงการได้อย่างสะดวกเท่านั้นเอง

การยึดกุมกลไกกำกับดูแลในอุตสาหกรรมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ส่งผลให้ส่วนแบ่งตลาดเบียร์ไทยปัจจุบันกว่าร้อยละ 93 เป็นของบริษัทเพียง 2 แห่งเท่านั้น นั่นคือบุญรอดบริวเวอรี่และไทยเบฟเวอเรจ ส่วนตลาดสุราไทยยิ่งกระจุกตัวกว่านี้อีก โดยบริษัทไทยเบฟเวอเรจเพียงรายเดียวมีส่วนแบ่งตลาดสูงถึงร้อยละ 80

สถานการณ์เป็นเช่นนี้เรื่อยมาจนกระทั่งพรรคก้าวไกลสามารถผลักดัน ร่างแก้ไขกฎหมายพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต พ.ศ. …. (ร่าง พ.ร.บ.ภาษีสรรพสามิต) หรือชื่อแคมเปญ ‘สุราก้าวหน้า’ จนได้รับความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรในวาระที่หนึ่ง ในปี 2564 โดยได้เสียงสนับสนุนจาก ส.ส. ทั้งพรรคร่วมฝ่ายค้านและพรรคร่วมรัฐบาลบางส่วน

เพียง 1 วันก่อนที่ร่างกฎหมายฉบับนี้จะเข้าสู่การพิจารณาของสภาล่างในวาระที่สองและสาม ก็มีการประกาศและเผยแพร่กฎกระทรวงว่าด้วยการผลิตสุรา พ.ศ. 2565 ในราชกิจจานุเบกษา โดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 5 วรรคหนึ่ง และมาตรา 153 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต พ.ศ. 2560 มีใจความสำคัญยกเลิกกฎกระทรวงการอนุญาตผลิตสุรา พ.ศ. 2560

วันต่อมา ร่างกฎหมาย ‘สุราก้าวหน้า’ ถูกโหวตคว่ำในสภาในวาระที่สองและสาม ด้วยคะแนนเสียงไม่เห็นด้วย 196 เสียง เห็นด้วย 194 เสียง ห่างกันเพียง 2 เสียงเท่านั้น

โฆษกประจำสำนักนายกรัฐมนตรีอธิบายเหตุผลของการออกกฎกระทรวง พ.ศ. 2565 ว่า “เดิมมีกฎกระทรวงการอนุญาตผลิตสุรา พ.ศ. 2560 แต่มีประชาชนบางส่วนเห็นว่า กฎหมายที่มีอยู่มีความตึงเกินไป อยากให้มีความผ่อนคลายมากขึ้น เพราะฉะนั้น กฎหมายฉบับใหม่นี้จะทำให้หลายส่วนมีความสบายใจ ไม่ถึงกับ ‘สุดโต่ง’ จนเกินไป และจะมีการดูแลที่สำคัญ 3 เรื่อง คือ 1. ดูแลสุขภาพ 2. ดูแลปัญหาป้องกันอุบัติเหตุ 3. การป้องกันสิ่งแวดล้อม และย้ำ ไม่ได้เอื้อต่อนายทุนอย่างแน่นอน เพราะการปรับร่างกฎกระทรวงในครั้งนี้มีในหลายๆ ส่วนที่ได้พิจารณาถึงความรอบคอบ ผลิตสุราได้ง่ายขึ้นแต่ก็ยังมีมาตรฐานความปลอดภัยด้วย”

ส่วน วิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี ก็ให้สัมภาษณ์สื่อในประเด็นเดียวกันนี้ว่า “[กฎหมายใหม่]ที่พรรคก้าวไกลเสนอมา …ดูแล้วกฎหมายนี้ก็หย่อนไป และเป็นอันตรายต่อผู้บริโภค ผู้ผลิต และกระทบต่อรายได้ภาษีของประเทศ ก็ต้องทำอย่างไรให้พบกันได้ครึ่งทาง ซึ่งคณะกรรมการกฤษฎีกาแนะนำว่า ไม่ต้องเดือดร้อนไปออกเป็นพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) แต่ให้ออกเป็นกฎกระทรวง อะไรที่เคยบังคับใช้ตึงเกินไปก็ให้หย่อนลง ก็จะเท่ากับกฎหมายที่พรรคก้าวไกลเสนอ”

ด้านพรรคก้าวไกลในฐานะผู้เสนอร่างกฎหมาย ‘สุราก้าวหน้า’ ประกาศต่อต้านกฎกระทรวง พ.ศ. 2565 ด้วยเหตุผลว่า กฎกระทรวงนี้ไม่ได้ ‘ปลดล็อก’ แต่ ‘เปลี่ยนล็อก’ ให้ไปอยู่จุดอื่นแทน

ยกตัวอย่างเช่น การทำบริวผับ (Brewpub โรงเบียร์ประเภทที่ผลิตและขายภายในร้าน) ไม่กำหนดทุนจดทะเบียนหรือกำลังการผลิตขั้นต่ำแล้ว แต่กำหนดแรงม้าแทน (ซึ่งข้อกำหนด 50 แรงม้า มากกว่าข้อกำหนดกำลังการผลิต 1 แสนลิตร ของกฎกระทรวงฉบับเก่าด้วยซ้ำ) และต้องมีใบอนุญาตโรงงานอุตสาหกรรม

ส่วนโรงเบียร์บรรจุขวด กฎกระทรวงฉบับใหม่ไม่กำหนดกำลังการผลิตขั้นต่ำแล้วก็จริง แต่ “ต้องมีไลน์บรรจุที่ยิงสติกเกอร์ติดได้ บังคับทำรายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) สำหรับโรงเบียร์ทุกขนาด ซึ่งมีค่าใช้จ่าย 3-5 ล้านบาท และใช้เวลา 2-3 ปี”

เท่ากับเพิ่มภาระให้ผู้ประกอบการต้องไปขออนุญาตจากกระทรวงอื่นนอกเหนือจากกรมสรรพสามิตอย่างที่ผ่านมา

(ส่วนตัวผู้เขียนเห็นว่า การกำหนดให้โรงเบียร์ ‘ทุกขนาด’ ไม่ว่าเล็กหรือใหญ่ต้องทำ EIA นั้น เป็นเรื่องที่ตลกและสะท้อนความไม่ค่อยมีมาตรฐานของกฎกติกาเรื่อง EIA ในประเทศไทยได้เป็นอย่างดี ยกตัวอย่างเช่น ทุกวันนี้ธุรกิจโรงไฟฟ้าขยะ ซึ่งเป็นกิจการที่เสี่ยงสูงว่าจะสร้างผลกระทบรุนแรงทางสังคมและสิ่งแวดล้อม ทุกขนาดได้รับการยกเว้นไม่ต้องทำรายงาน EIA)

ส่วนสุรากลั่นและสุรากลั่นพิเศษ (ซึ่งเป็นสินค้าชนิดที่ผู้ครองตลาดรายเดียวมีส่วนแบ่งสูงมาก) ยังไม่มีการปลดล็อกแต่อย่างใด ข้อกำหนดเรื่องกำลังการผลิตขั้นต่ำยังคงอยู่เหมือนกฎกระทรวงฉบับเดิม

สอดคล้องกับความเห็นของผู้ประกอบการหน้าใหม่หลายคนที่เฝ้ารอการเปิดเสรี ยกตัวอย่างเช่นความเห็นในเฟซบุ๊กของผู้ผลิตรายหนึ่งว่า

“กฎกระทรวงอันใหม่ยังไม่อนุญาตให้ทำ nano brewery ได้ง่าย แต่เขียนให้รายย่อยไปกระจุกในประเภทบริวผับแทน พอผลักให้รายย่อยไปทำบริวผับ จุดเสียเปรียบคือบริวผับมันมีกฎหมายห้ามใส่บรรจุภัณฑ์อยู่ ทำลงขวดหรือกระป๋องไม่ได้ และไม่ใช่รายย่อยทุกคนที่จะอยากทำบริวผับคนที่เขาอยากทำ nano brewery เลยมันก็มี แต่ก็ยังทำไม่ได้

“ความปวดหัวลำดับถัดมาคือการเอากฎหมายโรงงาน กฎหมายผังเมือง กฎหมายสิ่งแวดล้อม มาเป็นเงื่อนไขในการขออนุญาต ซึ่งอำนาจเดิมอยู่ที่สรรพสามิต แต่รอบนี้ต้องไปขออนุญาตกระทรวงอื่นก่อน ยุ่งยากกว่าเดิมมาก

“ในส่วนของการผลิตเพื่อบริโภคในครัวเรือน (homebrew) ต้องไปขออนุญาตสรรพสามิต ซึ่งมันไม่ make sense มากๆ …คือโฮมบริวมันคืองานอดิเรก งานสันทนาการ เป็นเหมือนการทำกับข้าวกินเอง แล้วทำไมต้องไปขออนุญาตเพื่อเสียสตางค์ให้สรรพสามิต ไม่มีที่ไหนในโลกที่การทำ homebrew ต้องมาให้ข้อมูลส่วนตัวกับรัฐอ่ะครับ ต้องให้ที่อยู่ ต้องให้เลขบัตรประชาชน อันนี้ผมว่าผิดเพี้ยนมากๆ (มันคนละเรื่องกับผลิตเพื่อการค้านะครับ ซึ่งมันจำเป็นต้องให้รัฐทราบตัวตน แต่นี่คือทำกินเอง รัฐจะมาเสือกกับข้อมูลส่วนตัวทำไม)”

“ในกรณีที่ไม่ได้ไปขออนุญาต แต่ต้มกินกันเองเงียบๆ ก็ไม่มีการเขียนบอกว่ามีความผิดมั้ย อย่างไร ตรงนี้เป็นช่องโหว่ให้เจ้าหน้าที่รีดไถหรือเอาเปรียบหาผลประโยชน์ได้เลย (เจ้าหน้าที่สามารถบุก raid ไล่จับคนต้มได้สบายๆ)

“…จริงๆ ยังมีอีกหลายข้อที่เป็นปัญหามากๆ อย่างเช่น บริวผับแฟรนไชส์จากแบรนด์ต่างประเทศ อาจจะเข้ามาบุกทำธุรกิจในไทย อาจมีความเหลื่อมล้ำได้ เพราะแบรนด์ไทยทำโฆษณาไม่ได้ (ติด พ.ร.บ.ควบคุมฯ) แต่แบรนด์ต่างชาติ ยกตัวอย่าง Brewdog Bar เป็นแบรนด์ที่คนคุ้นเคยอยู่แล้ว และมีสายป่านยาวกว่า ถ้ามาลงทุนทำบริวผับในไทย ก็จะได้เปรียบกว่า”

ในเมื่อกฎกระทรวงฉบับใหม่เพียงแต่ ‘เปลี่ยนล็อก’ ไม่ได้ ‘ปลดล็อก’ แถมยังดูจะเพิ่มความยุ่งยากในการขออนุญาต เพิ่มช่องทาง ‘รีดไถ’ ของเจ้าหน้าที่รัฐอีกหลายช่อง ผู้เขียนจึงไม่เห็นด้วยอย่างสิ้นเชิงกับความเห็นของ วิษณุ เครืองาม ที่อ้างว่า ร่างกฎหมาย ‘สุราก้าวหน้า’ นั้น “เป็นอันตรายต่อผู้บริโภค ผู้ผลิต และกระทบต่อรายได้ภาษีของประเทศ”

ข้ออ้างของวิษณุว่า ร่างกฎหมายใหม่ “เป็นอันตรายต่อผู้บริโภค ผู้ผลิต” นั้นฟังไม่ขึ้นด้วยเหตุผลที่พูดถึงไปแล้วในช่วงต้นของบทความนี้ ยังไม่นับข้อเท็จจริงที่ว่า ประเด็นต่างๆ นอกเหนือจากการยกเลิกการกีดกันคู่แข่ง ไม่ว่าจะเป็นประเด็นคุณภาพของสินค้า มาตรการควบคุมการบริโภค การจัดจำหน่าย การโฆษณา หรือมาตรการอื่นๆ ที่รัฐออกมาเพื่อลดผลเสียของเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ล้วนไม่ใช่ประเด็นที่ร่างกฎหมาย ‘สุราก้าวหน้า’ เสนอให้แก้ไขหรือยกเลิกเลย

โครงการอินเทอร์เน็ตเพื่อกฎหมายประชาชน (ไอลอว์) ขยายความว่า “คุณภาพและความปลอดภัยของสุราจากผู้ผลิตรายย่อยจะยังถูกควบคุมโดยกฎกระทรวงการคลังว่าด้วยเรื่องการอนุญาตผลิตสุราข้ออื่นๆ …เช่น ให้เจ้าพนักงานสรรพสามิตต้องเดินทางไปตรวจสอบสถานที่ผลิตสุราก่อนจะออกไปอนุญาต หรือควบคุมให้ต้องมีการติดฉลาก ต้องส่งตัวอย่างสุราให้กับเจ้าหน้าที่ รวมถึงต้องปฏิบัติตามมาตรฐานที่ระเบียบกำหนด นอกจากนี้ สำหรับการจัดจำหน่าย ผู้ขายก็ยังมีคุณสมบัติครบถ้วนเพื่อขอรับใบอนุญาตขายสุราตามกฎหมายอีกฉบับ คือกฎกระทรวงการคลังว่าด้วยการขายสุรา พ.ศ. 2560 ซึ่ง [ร่างกฎหมาย ‘สุราก้าวหน้า’] ไม่ได้เสนอให้แก้ไข”

ส่วนความเห็นของวิษณุที่ว่า ร่างกฎหมาย ‘สุราก้าวหน้า’ จะ ‘กระทบต่อรายได้ภาษีของประเทศ’ นั้น ผู้เขียนมองตรงกันข้ามด้วยซ้ำไปว่า กฎกระทรวง พ.ศ. 2565 เสียอีกที่น่าจะสุ่มเสี่ยงทำให้รัฐเสีย ‘รายได้ภาษี’ เมื่อเปรียบเทียบกับร่างกฎหมาย เพราะเปิดช่องให้เจ้าหน้าที่รัฐสามารถรีดไถได้มากกว่าเดิม (และในหลายกระทรวงกว่าเดิม)

ในทางตรงกันข้าม การมีกฎหมาย ‘สุราก้าวหน้า’ ที่เปิดให้ผู้เล่นหน้าใหม่เข้ามาแข่งขัน และกำหนดมาตรฐานเดียวกันที่ผู้เล่นทุกขนาด ไม่ว่ารายเล็กรายใหญ่ต้องปฏิบัติตาม น่าจะเอื้อต่อการขยายตัวของการแข่งขันในตลาดเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ รัฐมีแนวโน้มจะเก็บภาษีได้อย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วยมากขึ้น จากผู้ประกอบการที่ก่อนหน้านี้ไม่เสียภาษีเพราะเป็น ‘เหล้าเถื่อน’ (แถมยังอาจติดสินบนเจ้าหน้าที่รัฐ เม็ดเงินไม่ได้เข้ารัฐ) ต้องผลิตแบบนอกกฎหมายเพราะกฎหมายไม่เปิดเสรี แต่กฎหมายใหม่จะช่วยให้พวกเขาขึ้นมา ‘บนดิน’ เป็นผู้ประกอบการที่ทำธุรกิจอย่างถูกกฎหมาย

ประเด็นหนึ่งในร่างกฎหมาย ‘สุราก้าวหน้า’ ที่ผู้เขียนเห็นว่าสำคัญอย่างยิ่ง (และทำไม่ได้ในระดับของกฎกระทรวง) ก็คือ “นอกจากจะกำหนดให้กฎกระทรวงที่กำกับดูแลการขออนุญาตผลิตจะต้องไม่กำหนดคุณสมบัติที่ทำให้รายย่อยเข้าถึงได้ยาก เช่น กำลังการผลิต กำลังแรงม้าเครื่องจักร ทุนจดทะเบียน หรือจำนวนพนักงาน ยังมีการกำหนดไม่ให้มีหลักเกณฑ์อื่นใด ‘ในลักษณะที่เป็นการกีดกันทางการค้าหรือก่อให้เกิดการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรม’ อีกด้วย”

การระบุข้อนี้ลงไปในกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ หมายความว่าในอนาคตถ้าเมื่อใดมีการออกกฎกระทรวงที่กีดกันผู้ผลิตรายย่อยขึ้นมาอีก (เพราะกรมสรรพสามิตหรือองคาพยพอื่นๆ ของรัฐอาจยังถูกยึดกุมไม่เสื่อมคลาย) ผู้ผลิตรายย่อยก็สามารถอ้างข้อนี้ในกฎหมายเพื่อใช้ในการต่อสู้ หรือร้องเรียนต่อสำนักงานคณะกรรมการแข่งขันทางการค้าได้

ผู้เขียนจึงมองว่า เราจำเป็นต้องผ่านกฎหมายที่มีเนื้อหาส่งเสริมการแข่งขัน ห้ามกีดกันรายย่อยอย่างหนักแน่นเช่นนี้เท่านั้น จึงจะเป็นจุดเริ่มต้นของการปลดล็อก ‘การยึดกุมกลไกกำกับดูแล’ ในตลาดเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ได้อย่างแท้จริง