ร่างพ.ร.บ.โรงงานฉบับใหม่ กับการซ้ำเติมปัญหาแก่ผู้ประกอบการ

หลังจากนายอุตตม สาวยานน รัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรม และหัวหน้าพรรครวมพลังประชารัฐ ประกาศเมื่อเดือนตุลาคมปีที่แล้วว่าจะแก้ไขร่างพระราชบัญญัติโรงงาน เพื่อยกเลิกการต่อใบอนุญาตโรงงาน และลดบทบาทการตรวจสอบของกรมโรงงานลง โดยให้ผู้ประกอบการเป็นฝ่ายรับรองตนเองแทนและเจ้าหน้าที่รัฐหรือเอกชนที่ขึ้นทะเบียนจะตรวจสอบในภายหลัง ทั้งนี้เพื่อทำให้การควบคุมกำกับดูแลโรงงานมีเท่าที่จำเป็น เพิ่มความสะดวกรวดเร็วให้แก่ผู้ประกอบการ และแก้ปัญหาความไม่โปร่งใสในขั้นตอนขอต่อใบอนุญาต

ผ่านมาเพียง 2 เดือน ร่างพ.ร.บ.โรงงานฉบับใหม่ที่แก้ไขตามที่รัฐมนตรีประกาศไว้ก็เข้าสู่การพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติอย่างรวดเร็ว โดยไม่เป็นที่รับรู้ของสาธารณะในช่วงยกร่างกฎหมายนี้แต่อย่างใด  

ความเร่งรีบจนเกินงามเช่นนี้ ทำให้เกิดเสียงวิพากษ์วิจารณ์และแถลงการณ์จากภาคประชาชนกว่า 50 องค์กรถึงความไม่เหมาะสมในการเปลี่ยนแปลงสาระสำคัญของกฎหมายที่ใช้ในการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมในช่วงเวลาที่ประเทศกำลังเดินเข้าสู่การเลือกตั้ง การขาดการมีส่วนร่วมของประชาชนในขั้นตอนการแก้ไขกฎหมาย รวมทั้งเนื้อหากฎหมายที่ลดมาตรการควบคุมกำกับดูแลโรงงานอุตสาหกรรมที่อาจก่อผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนอย่างมาก และเรียกร้องให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติระงับการพิจารณาร่างพ.ร.บ.นี้ เพื่อให้สังคมได้มีโอกาสพิจารณาร่างกฎหมายอย่างทั่วถึง

สำหรับฝั่งผู้ประกอบการ ดูเหมือนร่างพ.ร.บ.นี้จะช่วยลดภาระและทำให้ดำเนินกิจการสะดวกมากขึ้น แต่หากพิจารณาถึงปัญหาที่ผ่านมาและแนวทางการแก้ไขตามร่างกฎหมายฉบับนี้แล้ว ร่างพ.ร.บ.นี้อาจไม่ได้ก่อประโยชน์กับผู้ประกอบการอย่างแท้จริงก็ได้

เนื้อหาที่ไม่มีฐานวิชาการรองรับ

ที่ผ่านมา กรมโรงงานอุตสาหกรรมถูกตั้งคำถามถึงฐานทางวิชาการในการออกกฎหมายมาตลอด เช่น กฎกระทรวงฉบับที่ 2 ที่กำหนดเขตที่ตั้งโรงงานให้ห่างจากสาธารณสถานเพียง 50-100 เมตร หรือ กฎกระทรวงควบคุมการปนเปื้อนในดินและน้ำใต้ดินในบริเวณโรงงาน ที่กำหนดค่ามาตรฐานสารปนเปื้อนในเขตโรงงานสูงกว่าค่ามาตรฐานในสิ่งแวดล้อมนอกเขตโรงงานถึง 50-200 เท่า โดยไม่มีงานศึกษาใดรองรับ

ร่างพ.ร.บ.ฉบับนี้ก็น่าสงสัยถึงฐานทางวิชาการที่รองรับการเปลี่ยนแปลงนี้เช่นกัน เช่น ทำไมถึงเปลี่ยนคำนิยาม ‘โรงงาน’ จากกิจการที่มีเครื่องจักร 5 แรงม้า หรือ แรงงาน 7 คนขึ้นไป ให้สูงขึ้นเป็นเครื่องจักร 50 แรงม้าหรือแรงงาน 50 คนขึ้นไป กระทรวงอุตสาหกรรมมีงานศึกษาหรือข้อมูลสถิติใดหรือไม่ที่ยืนยันว่าโรงงานในประเภทและขนาดใดจำเป็นต้องได้รับการควบคุมดูแลโดยเฉพาะ หรือไม่จำเป็นต้องควบคุมอีกต่อไป

การเปลี่ยนแปลงขนาดเช่นนี้เป็นสิ่งที่ต้องพิจารณาอย่างรอบคอบ เนื่องจากการเปลี่ยนบทนิยามนี้จะทำให้โรงงานเกือบ 70,000 โรงจากทั้งหมด 140,000 โรงทั่วประเทศที่หลุดออกจากนิยามการเป็นโรงงานที่ต้องได้รับการควบคุมตามพ.ร.บ.โรงงาน กระทรวงอุตสาหกรรมจึงต้องตอบคำถามให้ได้ว่าการปลดล็อกเช่นนี้คุ้มกับความเสี่ยงต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพที่เพิ่มขึ้นหรือไม่

ภาระ (แฝง) ที่ผู้ประกอบการต้องแบกรับ

ร่างพ.ร.บ.โรงงานนี้เหมือนลูกอมที่กระทรวงอุตสาหกรรมให้กับผู้ประกอบการ หากติดรสหวานและอมไปเรื่อย ๆ สุดท้ายเมื่อฟันผุ เจ้าของฟันก็ต้องจ่ายค่ารักษาเอง ไม่ใช่ผู้ยื่นลูกอมให้ เช่นเดียวกัน การลดทอนมาตรการตรวจสอบป้องกันผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพลง โดยการยกเลิกระบบการต่อใบอนุญาต และเปลี่ยนนิยามของโรงงาน จะทำให้เกิดความเสี่ยงไม่ใช่เฉพาะต่อสิ่งแวดล้อมและชุมชนเท่านั้น แต่กับผู้ประกอบการเองที่อาจต้องรับภาระในระยะยาวจากปัญหาการปนเปื้อนมลพิษและความขัดแย้งกับชุมชนที่ได้รับผลกระทบจากการประกอบกิจการด้วย

งานศึกษาของนักวิจัยจากมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด ในปี 2014 พบว่า ความขัดแย้งกับชุมชนทำให้เกิดภาระค่าใช้จ่ายที่ผู้ประกอบการมักมองข้าม คือ การจ้างคนมาจัดการความขัดแย้ง โดยทั่วไป เวลาที่คนทำงานควรใช้เพื่อจัดการปัญหานี้จะคิดเป็นเพียง 5% ของเวลาจ้างงานเพื่อจัดการความเสี่ยงในทางสังคม (social risk) ทั้งหมด แต่หากเกิดความขัดแย้งกับชุมชนมากเข้า อาจพุ่งสูงถึง 35-50% ได้ เวลาและค่าใช้จ่ายที่ต้องเสียไปกับความขัดแย้งนี้ทำให้ผู้ประกอบการยิ่งเสียกำลังและเสียโอกาสในการขยายธุรกิจ และปริมาณการผลิตที่ได้ก็อาจล่าช้าลง

มีงานศึกษาที่ยกตัวอย่างกิจการเหมืองขนาดใหญ่ที่เกิดความขัดแย้งกับชุมชนจนต้องเสียค่าใช้จ่ายจากการผลิตที่ล่าช้าสูงถึง 20 ล้านเหรียญสหรัฐ ต่อสัปดาห์เลยทีเดียว

ผลข้างเคียงคือ ผู้ประกอบการอาจต้องรับภาระในระยะยาวจากปัญหาการปนเปื้อนมลพิษและความขัดแย้งกับชุมชนที่ได้รับผลกระทบจากการประกอบกิจการ

นอกจากนี้ การลดทอนระบบการควบคุมกำกับดูแลทางสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ จะยิ่งทำให้ผู้ประกอบการต้องเผชิญกับความเสี่ยงที่ไม่อาจคาดการณ์ได้ เช่น ค่าใช้จ่ายในการต่อสู้คดี ค่าเสียหายจากผลกระทบต่อสุขภาพของชุมชน และโดยเฉพาะค่าใช้จ่ายในการฟื้นฟูพื้นที่ปนเปื้อนมลพิษ ซึ่งยิ่งปล่อยปละให้เกิดการปนเปื้อนต่อเนื่องไปมากเท่าไหร่ ความยากในการฟื้นฟูและค่าใช้จ่ายก็ยิ่งมากขึ้นเท่านั้น

สำหรับประเทศไทย ที่ผ่านมาแม้กระบวนการจะล่าช้า แต่แนวโน้มการบังคับใช้พ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมผ่านกระบวนการยุติธรรมเพื่อเรียกค่าเสียหายต่อสุขภาพและค่าดำเนินการฟื้นฟูสิ่งแวดล้อมจากกิจการอุตสาหกรรมก็มีมากขึ้นเรื่อย ๆ ดังเช่นที่เกิดขึ้นแล้วในคดีปนเปื้อนสารพิษที่แม่สอด จ.ตาก (เอกชนจ่ายชุมชนคดีเดียว 15 ล้านบาท) คดีปนเปื้อนที่ลำห้วยคลิตี้ จ.กาญจนบุรี (เอกชนจ่ายชุมชนรวม 2 คดี 56 ล้านบาท ไม่รวมค่าฟื้นฟูลำห้วย) คดีปนเปื้อนที่อ.หนองแหน จ.ฉะเชิงเทรา (เอกชนจ่าย 30 ล้านบาท) คดีปนเปื้อนจากเหมืองทองคำ จ.เลย (เอกชนจ่ายชุมชนประมาณ 16 ล้านบาท ไม่รวมค่าฟื้นฟู) เป็นต้น

การปล่อยมือของกรมโรงงานอุตสาหกรรมในการตรวจสอบเฝ้าระวัง และจัดการปัญหาตั้งแต่ต้น จึงไม่ใช่การช่วยผู้ประกอบการ แต่เป็นการโยนภาระให้ผู้ประกอบการในการป้องกันและแก้ปัญหาผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมและสุขภาพเองตามลำพัง หากเกิดความขัดแย้งขึ้นกับชุมชน ก็ต้องเผชิญปัญหาด้วยตนเอง การยกเลิกการต่อใบอนุญาตและมาตรการควบคุมต่าง ๆ จึงไม่ใช่ “ของขวัญ” ที่กรมโรงงานอุตสาหกรรมมอบให้ผู้ประกอบการแต่อย่างใด

ที่ผ่านมา ขั้นตอนการควบคุมกำกับดูแลโรงงาน ไม่ว่าจะเป็น การตรวจสอบโรงงาน การพิจารณาข้อร้องเรียน และการลงโทษ ล้วนเป็นกระบวนการที่เปิดช่องให้เกิดการทุจริตได้ ดังนั้น จึงมีแผนที่จะยกเลิกการต่อใบอนุญาต และให้ผู้ประกอบการเป็นฝ่ายรับรองตนเองแทน

คอร์รัปชั่นจะยังคงอยู่

การทุจริตคอรัปชั่นในการจัดการมลพิษเป็นปัญหาใหญ่ที่ฝังรากมายาวนาน ที่ผ่านมาการทุจริตเกิดขึ้นได้ตลอดการควบคุมกำกับดูแลโรงงานอุตสาหกรรมของหน่วยงานรัฐ ตั้งแต่การพิจารณาใบอนุญาต การตรวจสอบโรงงาน และการพิจารณาข้อร้องเรียนและการลงโทษ สาเหตุสำคัญ คือ ระบบที่ผูกขาดอำนาจการตรวจสอบให้อยู่ที่กระทรวงอุตสาหกรรมซึ่งขณะเดียวกันก็เป็นหน่วยงานที่ให้ใบอนุญาตโรงงาน

อีกทั้งกฎหมายในการป้องกันและจัดการมลพิษที่ยังไม่ชัดเจน ทำให้เมื่อเกิดปัญหามลพิษปนเปื้อนในโรงงานขึ้น ผู้ประกอบการเองก็ไม่แน่ใจว่าต้องจัดการให้เป็นไปตามกฎหมายอย่างไร ขณะที่เจ้าหน้าที่รัฐก็อาศัยช่องทางนี้ในการเรียกผลประโยชน์จากผู้ประกอบการเพื่อไม่ดำเนินการลงโทษรุนแรง

กิจการขนาดเล็กที่ไม่มีอำนาจต่อรองนัก จึงจำเป็นต้อง ‘จ่าย’  เพื่อให้โรงงานตนเองดำเนินการต่อไปได้โดยกลบปัญหามลพิษนั้นไว้ กระทั่งมลพิษลุกลามออกไปนอกโรงงาน กระทบต่อชุมชน จนเกิดความขัดแย้งและการฟ้องร้องคดีตามมา กลายเป็นปัญหาที่เอกชนและชุมชนต้องจัดการกันเอง เจ้าหน้าที่รัฐมักไม่ต้องรับผิดชอบใดๆ

ฉะนั้นการยกเลิกขั้นตอนการต่อใบอนุญาต นอกจากจะเป็นการลดทอนอำนาจหน้าที่ที่สำคัญของตัวเองตามกฎหมายแล้ว ยังไม่ได้ช่วยลดปัญหาความไม่โปร่งใสในการทำงานของหน่วยงานรัฐแต่อย่างใด

อย่างไรก็ตาม การสร้างระบบผู้ตรวจสอบเอกชนในร่างพ.ร.บ.นี้มีข้อดีในแง่การกระจายภาระงานของหน่วยงานรัฐ ทำให้สามารถตรวจสอบโรงงานที่มีอยู่ในปัจจุบันกว่าแสนโรงงานได้ทั่วถึงมากขึ้น ทั้งยังเพิ่มบุคคลที่สามเข้ามาตรวจสอบโรงงาน นอกจากเจ้าหน้าที่กรมโรงงานอุตสาหกรรมด้วย

แต่ยังมีข้อสังเกตว่า สุดท้ายผู้ตรวจรายงานการตรวจสอบของเอกชนก็ยังคงเป็นกรมโรงงานอุตสาหกรรม และไม่แน่ว่าสาธารณะจะเข้าถึงข้อมูลและร่วมตรวจสอบกับเอกชนได้เพียงใด

นอกจากนี้ สิ่งที่ท้าทายคือ จะแก้ปัญหาหากเกิดการทุจริตระหว่างผู้ตรวจสอบเอกชน เจ้าของกิจการ และเจ้าหน้าที่รัฐอย่างไร

ผู้เขียนเห็นว่า แทนที่จะตัดขั้นตอนการต่อใบอนุญาตออกไป การแก้ปัญหาทุจริตควรเป็นการทำให้การตรวจสอบและพิจารณาต่อใบอนุญาตแต่ละครั้งมีความโปร่งใสและมีส่วนร่วมมากขึ้น หน่วยงานรัฐควรสนับสนุนให้ชุมชนในฐานะผู้มีความเสี่ยงที่อาจได้รับผลกระทบจากกิจการโรงงานให้เข้ามาร่วมในการตรวจสอบโรงงานกับผู้ตรวจสอบเอกชนมากขึ้นเพื่อลดความขัดแย้งระหว่างผู้ประกอบการและชุมชนตั้งแต่ต้น

แทนที่จะตัดขั้นตอนการต่อใบอนุญาตออกไป การแก้ปัญหาทุจริตควรเป็นการทำให้การตรวจสอบและพิจารณาต่อใบอนุญาตแต่ละครั้งมีความโปร่งใสและมีส่วนร่วมมากขึ้น

ขณะเดียวกัน อำนาจในการตรวจสอบเฝ้าระวังและบทลงโทษต่างๆ ควรกระจายให้หน่วยงานอื่น ๆ เช่น หน่วยงานในกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม กระทรวงสาธารณสุข ท้องถิ่น และจังหวัด ให้มีอำนาจในการควบคุมตรวจสอบและให้คุณให้โทษได้มากขึ้น  

ร่างพ.ร.บ.โรงงานนี้ ผ่านการลงมติรับรองหลักการวาระแรกจากสภานิติบัญญัติแห่งชาติแล้ว และอยู่ระหว่างการพิจารณาของคณะกรรมาธิการ ซึ่งจะใช้เวลาภายใน 45 วัน นับแต่วันที่สภามีมติ ทั้งนี้ ต้องติดตามกันต่อไปว่าร่างพ.ร.บ.โรงงานฉบับหาเสียงก่อนการเลือกตั้งนี้จะผ่านออกมาเป็นกฎหมายได้หรือไม่

อ้างอิง

• “คลอดพ.ร.บ.โรงงานฉบับใหม่”, เดลินิวส์, 5 กรกฎาคม 2559.
• “ปลดล็อกตั้งโรงงาน107ประเภท เครื่องจักรไม่เกิน 50 แรงม้าไม่ต้องขออนุญาต/ช่วยลดต้นทุน”, ฐานเศรษฐกิจ, 28 กรกฎาคม 2559.
• ““อุตตม” ยกเลิกต่ออายุใบ รง.4 ใช้ Third Party ให้ผู้ประกอบการโรงงานรับรองตนเอง”, ประชาชาติธุรกิจ, 26 ตุลาคม 2561.  
• “กว่า 50 องค์กรร้อง สนช.ระงับการพิจารณา ‘ร่าง พ.ร.บ.โรงงาน’”, ประชาไท, 26 ธันวาคม 2561.
• “รับหลักการ ร่างพ.ร.บ.โรงงานฯ -สนช.ห่วงยกเลิกต่อใบอนุญาตประกอบกิจการรง.”, สำนักข่าวอิศรา, 27 ธันวาคม 2561.
• Rachel Davis and Daniel M. Franks (2014) Costs of company-community conflict in the extractive sector.
• Daniel M. Franks, et al. (2014) Conflict translates environmental and social risk into business costs.