แกะกล่อง ‘รถไฟไทย’ ถึงเวลาเพิ่มการแข่งขันเพื่อยกระดับบริการ

ตั้งแต่สมัยเด็ก ผมกับเพื่อนมักจะคุยกันขำๆ ว่า ประเทศไทยเป็นประเทศแรกที่มีรถไฟตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 แต่จากวันนั้นจนถึงวันนี้ รถไฟไทยอยู่อย่างไรก็อยู่อย่างนั้น แม้คำกล่าวนี้อาจดูใจร้ายเกินจริงไปสักหน่อย แต่ต้องยอมรับว่า การขนส่งระบบรางของไทยนับว่าล้าหลัง ทั้งสภาพรถไฟคร่ำคร่า ปัญหาความตรงต่อเวลา และความฝันรางคู่ที่ใกล้จะเป็นจริงมาเนิ่นนาน ข้อดีไม่กี่อย่างของรถไฟไทยในฐานะผู้โดยสาร ก็คงไม่พ้นเรื่องค่าตั๋วที่ค่อนข้างสบายกระเป๋า เมื่อเทียบกับการเดินทางด้วยวิธีอื่น

แต่ความล้าหลังของระบบขนส่งทางรางเริ่มย้อนกลับมาทำร้ายไทย จากที่เคยล้ำสมัยในแง่โลจิสติกส์เมื่อหลายทศวรรษก่อน ระบบรางที่ไม่ได้พัฒนาและบำรุงรักษาอย่างเหมาะสมเริ่มกลายเป็นหนึ่งในปัจจัย ‘ตัวถ่วง’ ที่ทำให้ต้นทุนโลจิสติกส์ของไทยสูงกว่าที่ควรจะเป็น ไม่นับอุบัติเหตุที่ไม่มีใครคาดฝันใจกลางกรุงเทพฯ เมื่อเดือนที่ผ่านมา สภาพที่เห็นเหล่านี้ชวนให้ตั้งคำถามว่า ถึงเวลาหรือยังที่จะ ‘แกะกล่อง’ การรถไฟไทย แล้วเปิดทางให้เอกชนร่วมบริการ เพื่อให้โครงสร้างพื้นฐานของไทยแสดงศักยภาพได้อย่างเต็มที่

แน่นอนครับว่า ผมไม่ได้คิดเช่นนี้เพียงคนเดียว เพราะเมื่อไม่นานมานี้ ประเทศไทยเพิ่งมีการบังคับใช้กฎหมายฉบับใหม่เอี่ยมที่ชื่อว่า พระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) การขนส่งทางราง ซึ่งเปิดเสรีให้เอกชนลงทุน ทั้งในแง่ขบวนรถและให้บริการเดินรถไฟ โดยที่การรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) ปรับบทบาทเป็นทั้งผู้เดินรถไฟ ผู้บริหารตารางเดินรถ และเก็บค่าธรรมเนียมการใช้รางจากเอกชน

อย่างไรก็ตาม การเปิดช่องให้เอกชนมาลงทุนนั้น อาจมีสาเหตุมาจากสถานการณ์บังคับ เพราะถึงแม้ รฟท.จะผูกขาดการเดินรถไฟเพียงลำพัง แต่รัฐวิสาหกิจแห่งนี้กลับประสบ ‘วิบากกรรมทางการเงิน’ ทั้งขาดทุนสะสมนับแสนล้านบาท แบกภาระหนี้มหาศาล อีกทั้งยังขาดสภาพคล่องเรื้อรัง จนรัฐสภาต้องอนุมัติเงินกู้เสริมสภาพคล่องครั้งแล้วครั้งเล่า โดยที่รายรับกว่าครึ่งหนึ่งต้องนำไปใช้ชำระดอกเบี้ย ด้วยสภาพการณ์เช่นนี้ การจะหวังให้ลงทุนเพิ่มประสิทธิภาพ ยกระดับการบริการ หรือลงทุนขบวนรถไฟที่ใหม่ สะอาด และทันสมัย คงเป็นฝันที่ไกลเกินเอื้อม

การเปิดทางให้เอกชนเข้ามาร่วมบริการจึงนับเป็นแสงสว่างปลายอุโมงค์ แต่แนวทางดังกล่าวก็ใช่ว่าจะเป็นกระสุนวิเศษ เพราะหลายประเทศที่เคยดำเนินการเช่นนี้ ต่างก็ล้มลุกคลุกคลานมาแล้วเช่นกัน 

ในบทความนี้ ผู้เขียนจึงขอหยิบบทเรียนจากประเทศอิตาลี ที่กว่าเอกชนจะตั้งหลักได้บนรางรถไฟก็ต้องใช้เวลานับทศวรรษ แต่ผลลัพธ์นับว่ายอดเยี่ยม ทั้งค่าบริการที่ถูกลงและคุณภาพที่สูงขึ้น ส่งผลให้ผู้คนหันมาใช้บริการรถไฟอย่างล้นหลาม ทำเอาสายการบินเส้นทางเดียวกันเงียบเหงาไปถนัดตา

‘แยกส่วน’ การรถไฟไร้ประสิทธิภาพ

แทบทุกประเทศบนโลก การรถไฟเริ่มต้นด้วยเงินลงทุนก้อนใหญ่จากรัฐ เหล่านักเศรษฐศาสตร์มีคำเรียกโครงสร้างพื้นฐานขนาดยักษ์เช่นนี้ว่า เป็นธุรกิจที่ ‘ผูกขาดโดยธรรมชาติ’ เนื่องจากเม็ดเงินที่ต้องใช้ลงทุนก้อนแรกนั้นมีมูลค่ามหาศาล จนการที่คู่แข่งจะเข้าตลาดโดยการวางรางรถไฟไว้เคียงข้างกันเป็นเรื่องที่ไม่สมเหตุสมผล 

เนิ่นนานนับศตวรรษที่เรายึดหลักคิดเช่นนี้ จนกระทั่งเหล่าการรถไฟรัฐวิสาหกิจแสดงอาการ ‘ไม่สู้ดี’ ทั้งในมิติด้านประสิทธิภาพและคุณภาพการบริการ รวมถึงการขยายขอบเขตการให้บริการที่ล่าช้ากว่าที่ควรจะเป็น นำไปสู่การปฏิรูปการรถไฟครั้งใหญ่เช่นในสหภาพยุโรปเมื่อปี 1991 โดยเหล่าผู้มีอำนาจมองว่า การผูกขาดโดยธรรมชาตินั้นครอบคลุมแต่เพียง ‘โครงสร้างพื้นฐาน’ อย่างรางรถไฟ แต่ไม่ได้ครอบคลุมถึงการให้บริการเดินรถ นำไปสู่การแยกส่วนธุรกิจแนวดิ่ง (Vertical Separation) โดยที่รัฐวิสาหกิจยังคงผูกขาดโครงสร้างรางรถไฟ แต่เปิดกว้างให้เอกชนเข้ามาแข่งขันการเดินรถ

ที่อิตาลี กฎหมายปฏิรูปการรถไฟเริ่มบังคับใช้นับตั้งแต่ปี 2001 ซึ่งแยกการรถไฟเดิมให้กลายเป็น 2 ส่วน โดยธุรกิจการเดินรถให้มาอยู่ภายใต้รัฐวิสาหกิจชื่อว่า Trenitalia ส่วนกิจการจัดการโครงข่ายอยู่ในมือของรัฐวิสาหกิจอีกแห่งชื่อ Rete Ferroviaria Italiana (RFI) เอกชนรายแรกที่พยายามเจาะตลาดคือบริษัท Arenaways แต่สุดท้ายต้องล่าถอยเพราะไม่สามารถสู้กับแรงต้านจากรัฐวิสาหกิจเจ้าตลาดเดิมได้ สะท้อนให้เห็นว่า ต่อให้กฎหมายเปิดตลาดให้มีการแข่งขัน แต่ตราบใดที่โครงสร้างการกำกับดูแลยังเอื้อต่อเจ้าตลาดรายเดิมก็ยากที่การแข่งขันนั้นจะเกิดขึ้นจริง

คู่แข่งที่หมายมั่นจะมาล้มยักษ์คือ ลูกา คอร์เดโร ดิ มอนเตเซโมโล (Luca Cordero di Montezemolo) นักธุรกิจผู้โด่งดังของอิตาลีที่เคยนั่งเก้าอี้ประธานบริษัทเฟอร์รารีมาแล้ว เขาเป็นหนึ่งในหุ้นส่วนผู้ร่วมก่อตั้งบริษัท Nuovo Trasporto Viaggiatori (NTV) โดยมีเป้าหมายคือ การเป็นบริษัทเอกชนแห่งแรกที่ให้บริการรถไฟฟ้าความเร็วสูงในยุโรป ท้าชนกับเจ้าตลาดเดิมอย่าง Trenitalia

 หัวรถไฟความเร็วสูง Italo ซึ่งได้รับการขนานนามว่า รถไฟเฟอร์รารี ภาพจาก Op-ed: Italy’s liberalization of high-speed rail offers a benchmark for Europe

แต่ภารกิจดังกล่าวนับว่าไม่ง่าย เพราะในยุโรปยังไม่มีตลาดเช่าซื้อรถไฟความเร็วสูง ดังนั้น บริษัทดังกล่าวจึงต้องทุ่มเงินมหาศาลนับพันล้านยูโรเพื่อเข้าซื้อหัวรถจักร โดยที่รัฐไม่ได้เข้ามาให้การอุดหนุนแต่อย่างใด กลยุทธ์ของมอนเตเซโมโลนั้นชัดเจน หากจะแข่งกับเจ้าตลาดเดิม รถไฟความเร็วสูงของเขาจะต้องโดดเด่นและแตกต่าง รถไฟความเร็วสูงชื่อว่า อิตาโล (Italo) จึงโดดเด่นด้วยสีแดงคาดดำ ภายในตกแต่งอย่างหรูหรา ไวไฟฟรี และจำหน่ายตั๋วแบ่งเป็น 4 ชั้น ตั้งแต่ระดับผู้บริหารไปจนถึงนักศึกษางบน้อย สื่อขนานนามรถไฟสายนี้ว่าเป็นรถไฟเฟอร์รารี ซึ่งเริ่มให้บริการตั้งแต่ปี 2012 เป็นต้นมา

แต่แน่นอนว่า รัฐวิสาหกิจเจ้าตลาดเดิมย่อมไม่อยู่เฉย แต่แทนที่จะแข่งขันกันด้วยการเพิ่มคุณภาพบริการ พวกเขากลับเล่นสกปรกโดยใช้อำนาจที่มีอยู่ในมือทั้งการขึ้นค่าธรรมเนียมการใช้รางของ NTV ปรับเปลี่ยนตารางเดินรถให้เอื้อแก่ Trenitalia บริษัทพี่น้องของตัวเอง และอีกสารพัดการเล่นตุกติกต่างๆ จนทำให้บริษัท NTV ขาดทุนสุทธิกว่า 62 ล้านยูโร (ประมาณ 2.35 พันล้านบาท) ในปี 2014

อย่างไรก็ตาม รัฐบาลอิตาลีเองไม่ได้นิ่งเฉย และแก้ปัญหาการใช้อำนาจเล่นสกปรกของรัฐวิสาหกิจเจ้าตลาดด้วยการตั้งหน่วยงานกำกับดูแลขึ้นมาใหม่ในชื่อว่า Autorità di Regolazione dei Trasporti (ART) ซึ่งเป็นอิสระจากทั้งกระทรวงคมนาคมและกลุ่มรัฐวิสาหกิจเดิม พร้อมรับโอนอำนาจต่างๆ ทั้งการตั้งค่าธรรมเนียมการใช้ราง การกำหนดคุณภาพการบริการ และการจัดตารางเดินรถแบบไม่เลือกปฏิบัติ กลไกกำกับดูแลใหม่นี้ ทำให้ NTV พลิกกลับมาเริ่มมีกำไรในปี 2016 ล่าสุดมอนเตเซโมโลประกาศว่า จะขยับขยายธุรกิจรถไฟฟ้าความเร็วสูง โดยหมายตาจะลงสนามแข่งขันที่ประเทศเยอรมนี

ที่สำคัญ การแข่งขันดังกล่าวไม่ได้โกยกำไรเข้ากระเป๋านายทุนเพียงลำพัง เพราะผู้บริโภคเองก็ได้ประโยชน์มหาศาล ทั้งค่าโดยสารรถไฟที่ลดลงเฉลี่ยกว่า 30% จำนวนผู้โดยสารที่หันมาใช้บริการรถไฟเพิ่มขึ้นเกือบเท่าตัว เช่นเดียวกับดัชนีความตรงต่อเวลาที่เพิ่มขึ้นจาก 50% เป็น 90% ที่สำคัญ การยกระดับคุณภาพบริการดังกล่าวไม่ต้องอาศัยเงินอุดหนุนจากรัฐสักยูโรเดียว

บทเรียนจากอิตาลีถึงประเทศไทย

พ.ร.บ.การขนส่งทางรางนับเป็นพัฒนาการใหม่ที่น่าตื่นเต้นไม่น้อยสำหรับแวดวงรถไฟไทย กระนั้น บทเรียนจากอิตาลีบอกเราว่า การเปิดให้เอกชนเดินรถเพียงอย่างเดียวนั้นยังไม่เพียงพอที่จะเพิ่มประสิทธิภาพระบบราง แต่ต้องมาพร้อมกลไกกำกับดูแลและการแข่งขันที่เป็นธรรม เพื่อป้องกันไม่ให้รัฐวิสาหกิจเจ้าตลาดเดิมใช้อำนาจกีดกันคู่แข่งรายใหม่

ประเด็นหนึ่งที่น่ากังวลคือ รัฐบาลไทยยังไม่ได้แบ่งธุรกิจการเดินรถไฟ และการดูแลโครงสร้างพื้นฐานระบบรางให้แยกออกจากกันอย่างเด็ดขาด โครงสร้างเช่นนี้มีความเสี่ยงอย่างยิ่งที่จะเกิดผลประโยชน์ทับซ้อน เนื่องจากการครองอำนาจในส่วนโครงสร้างพื้นฐานนั้นย่อมเปิดโอกาสที่จะสร้างความได้เปรียบต่อคู่แข่งรายใหม่ การแยกส่วนธุรกิจให้อยู่ภายใต้คนละหน่วยงานกันอย่างเด็ดขาดโดยมีกรรมการบริหาร การเงิน รวมถึงสัญญาบริการที่เป็นอิสระจากกันย่อมเป็นตัวเลือกที่ดีกว่า

อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนเข้าใจดีว่า การแยกส่วนรถไฟไทยในทางธุรกิจนั้นทำไม่ง่าย โดยอาจเผชิญแรงต้านทั้งจากทางการเมืองและสหภาพแรงงาน อีกทั้งยังเผชิญปัญหาปวดหัวเรื่องการแบ่งส่วนภาระหนี้ก้อนใหญ่ ทางเลือกที่ง่ายกว่าคือ การแบ่งส่วนธุรกิจกันภายในองค์กร โดยต้องมีการกำกับดูแลอย่างเข้มงวดไม่ให้เอื้อประโยชน์แก่รัฐวิสาหกิจเหนือกว่าเอกชน โดยมีหลักการสำคัญคือ หน่วยงานที่ดูแลโครงสร้างพื้นฐานระบบรางนั้น จะต้องไม่มีอำนาจตัดสินใจออกใบอนุญาต กำหนดตารางเวลาและค่าธรรมเนียมในการให้บริการ มิเช่นนั้นการขนส่งทางรางของไทยก็คงถูกแช่แข็งต่อไปอีกหลายปี

อ้างอิง:

– Long-distance rail prices in a competitive market. Evidence from head-on competition in Italy

– 10 years of Italian high-speed rail liberalisation: lessons and future steps

– Open-access competition in high-speed railway markets where parallel homogeneous public service obligations are present

– Can an Italian company disrupt Germany’s broken railway industry?