การขยับราคาน้ำมันขึ้นกว่า 20% ในชั่วข้ามคืนอาจเป็นเรื่องที่หลายคนคาดไม่ถึง แต่ผู้เขียนมีข่าวร้ายมาแจ้งว่าผลกระทบคงยังไม่จบเพียงเท่านี้ เพราะอีกไม่นานเราจะได้เห็นราคาสินค้าต่างๆ ทยอยปรับขึ้นรับราคาน้ำมัน เช่นเดียวกับค่าไฟฟ้าที่จะมีการพิจารณาปรับราคาภายในเดือนเมษายน ที่สำคัญนี่อาจเป็นเพียงผลกระทบ ‘ระลอกแรก’ เพราะไม่มีใครตอบได้ว่าสงครามจะจบลงเมื่อใดและอย่างไร อีกทั้งการฟื้นฟูโครงสร้างอุตสาหกรรมพลังงานที่เสียหายเองก็ต้องใช้เวลา
ถ้าให้พูดตามตรง ภาพเศรษฐกิจในปีนี้ของไทยและทั่วโลกดูไม่สดใสนัก
แต่ท่ามกลางความกังวลถึงผลกระทบจากสงคราม ยังมีธุรกิจบางกลุ่มที่ได้ประโยชน์เป็นกอบเป็นกำ นั่นคือธุรกิจพลังงาน หากย้อนกลับไปเมื่อราว 3 ปีก่อน ตอนที่รัสเซียบุกรุกรานยูเครนจนราคาพลังงานผันผวนคล้ายกับปัจจุบัน บริษัทพลังงานของไทยก็คว้ากำไรเป็นกอบเป็นกำ โดยมากกว่าปีก่อนหน้าถึงราว 20% วิกฤตครั้งนี้เองก็คงไม่ต่างกัน เพราะราคาหุ้นของบริษัทพลังงานยักษ์ใหญ่ในไทยต่างขยับขึ้น ‘รับข่าวดี’ จากราคาเชื้อเพลิงที่ปรับตัวขึ้นอย่างก้าวกระโดด
ในเมื่อบริษัทพลังงาน ‘รวยไม่ไหวแล้ว’ แต่ประชาชนต้องแบกรับภาระค่าครองชีพที่เพิ่มขึ้น รัฐบาลจึงควรทำหน้าที่เก็บ ‘ภาษีลาภลอย’ (Windfall Tax) จากบริษัทเหล่านั้น แล้วปันส่วนความรวยนั้นให้กับประชาชนที่กำลังเดือดร้อน หรืออย่างน้อยที่สุดก็ควรเก็บภาษีเพื่อช่วยแบ่งเบาภาระทางการคลัง
ทำไมต้องเก็บ ‘ภาษีลาภลอย’
บางคนอาจมองว่าการเรียกเก็บภาษีโดยเจาะจงไปที่บริษัทพลังงานนั้นดูจะไม่เป็นธรรมและไม่เท่าเทียมสักเท่าไร แต่ผู้เขียนอยากให้ดูข้อเท็จจริงที่ว่า ธุรกิจพลังงานนี้ไม่ใช่ ‘ธุรกิจปกติ’ เนื่องจากเป็นกลุ่มสินค้าจำเป็นซึ่งต่อให้ราคาแพงแค่ไหน ผู้บริโภคอย่างเราๆ ท่านๆ ก็ยังจำเป็นต้องซื้อหามาใช้ อีกทั้งความร่ำรวยที่เพิ่มขึ้นจากราคาเชื้อเพลิงที่เพิ่มสูงขึ้นนั้น ยังเป็น ‘ลาภลอย’ จากปัจจัยภายนอก ไม่ได้เกิดจากความเก่งฉกาจของบริษัทหรือนวัตกรรมพลิกโลกที่คิดค้นขึ้นมาได้ เป็นการทำธุรกิจแบบเดิมแต่รวยขึ้นเพราะโชคล้วนๆ โดยสามารถผลักภาระต้นทุนที่เพิ่มขึ้นให้กับประชาชนได้เต็มเม็ดเต็มหน่วย กรณีแบบนี้การไม่เก็บภาษีจากผลกำไรดังกล่าวดูจะไม่เป็นธรรมเสียมากกว่า
นี่ไม่ใช่เพียงแนวคิดเท่านั้น หลายประเทศนำนโยบายไปปฏิบัติจริง ย้อนกลับไปเมื่อปี 2565 สหภาพยุโรปดำเนินการแก้ปัญหาวิกฤตต้นทุนเชื้อเพลิงพุ่งสูงด้วยการกำหนดเพดานรายได้จากการขายไฟฟ้าที่ 180 ยูโรต่อเมกะวัตต์ พร้อมกับเรียกเก็บ เงินสมทบชั่วคราวเพื่อความสมัครสมาน (Temporary Solidarity Contribution) จากบริษัทพลังงาน ซึ่งเป็นการเก็บภาษีลาภลอยอย่างน้อย 33% โดยคำนวณจาก ‘กำไรผิดปกติ’ ส่วนที่เกินกว่า 1.2 เท่าเมื่อเทียบกับค่าเฉลี่ยของกำไรระหว่างปี 2561-2564 โดยมีรายงานว่า สามารถเก็บภาษีได้รวมกันสูงถึง 2.8 หมื่นล้านยูโรเลยทีเดียว
อย่างไรก็ตาม การเก็บภาษีด้วยฐานกำไรส่วนเกินยังเผชิญความท้าทายสำคัญ เนื่องจากบริษัทหลายแห่งปรับเปลี่ยนโครงสร้างธุรกิจเพื่อย้ายผลกำไรจากธุรกิจพลังงาน ไปยังบริษัทลูกที่จดทะเบียนในประเทศอื่นๆ ที่ไม่มีการเก็บภาษีหรือเรียกเก็บภาษีในอัตราที่ต่ำกว่า
ขณะที่สหราชอาณาจักรก็เริ่มเก็บภาษีลาภลอยในปีเดียวกันโดยพุ่งเป้าไปที่ธุรกิจต้นน้ำอย่างอุตสาหกรรมขุดเจาะน้ำมันในแถบทะเลเหนือ (North Sea) โดยมีการเก็บภาษีเพิ่มชั่วคราวจาก 25% ก่อนจะขยับเป็น 35% และล่าสุดคือ 38% ภาษีที่เก็บได้เพิ่มนั้นจะถูกนำไปใช้ในโครงการรับประกันราคาพลังงาน (Energy Price Guarantee) ซึ่งเป็นการช่วยเหลือค่าใช้จ่ายด้านพลังงานของครัวเรือน
กลไกการเก็บภาษีลาภลอยของสหราชอาณาจักรมีความน่าสนใจอยู่ 2 ประการ อย่างแรกคือเม็ดเงินที่บริษัทเชื้อเพลิงฟอสซิลนำไปใช้เพื่อลงทุนขยายการผลิตจะได้รับการยกเว้นภาษีดังกล่าว เพื่อรักษาความมั่นคงทางพลังงานของประเทศในระยะยาว นอกจากนี้การเก็บภาษีดังกล่าวยังมี ‘กำหนดสิ้นสุดการบังคับใช้’ (Sunset Clause) ที่ชัดเจน โดยจะหยุดเก็บภาษีเมื่อราคาน้ำมันและก๊าซธรรมชาติลดต่ำลงกว่าค่าเฉลี่ย 20 ปี หลังจากปรับตามอัตราเงินเฟ้อเป็นระยะเวลา 2 ไตรมาสติดต่อกัน
แน่นอนว่านโยบายภาษีดังกล่าวเผชิญแรงต้าน และการแสดงความกังวลจากภาคธุรกิจพลังงาน อย่างไรก็ตามจากการศึกษาพบว่าการเรียกเก็บภาษีดังกล่าวไม่ได้กระทบต่อการดำเนินธุรกิจอย่างมีนัยสำคัญแต่อย่างใด
แล้วประเทศไทยควรออกแบบภาษีลาภลอยอย่างไร
แน่นอนครับว่าโครงสร้างตลาดพลังงานในแต่ละประเทศย่อมแตกต่างกันออกไป แต่สำหรับประเทศไทยแล้ว การเก็บภาษีลาภลอยจากบริษัทพลังงานไม่ได้นับเป็นเรื่องเหนือบ่ากว่าแรงแต่อย่างใด เพราะในตลาดมีบริษัทครองส่วนแบ่งส่วนใหญ่อยู่ไม่กี่ราย ฝ่ายรัฐวิสาหกิจเองก็แทบจะคุมตลาดพลังงานตั้งแต่ต้นน้ำยันปลายน้ำ ส่วนผู้กลั่นน้ำมันในไทยที่มีกำลังการผลิตรวมกันกว่า 1.2 ล้านบาร์เรลต่อวัน ก็คือเอกชนที่จำนวนไม่ถึงสิบรายด้วยซ้ำ ปัญหาจึงไม่ใช่เรื่องผลกระทบหรือการบริหารจัดการ แต่สิ่งที่น่ากังวลคือหากออกแบบภาษีไม่ดี การที่บริษัทมีอำนาจเหนือตลาดเช่นนี้ก็อาจส่งต่อต้นทุนที่เพิ่มขึ้นให้กลายเป็นภาระของประชาชน
การเก็บภาษีลาภลอยไม่ใช่เรื่องใหม่ แต่เป็นประเด็นที่เคยผลักดันมาแล้วเมื่อวิกฤตครั้งก่อน แต่เหล่าบริษัทเอกชนต่างแสดงท่าทีไม่เห็นด้วยพร้อมอ้างถึงต้นทุนในตลาดโลกที่สูงขึ้น หรืออัตรากำไรที่เท่าเดิม หรือหน้าที่ความรับผิดชอบต่อผู้ถือหุ้นในฐานะบริษัทจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ สุดท้ายรัฐบาลจึงเพียงขอความร่วมมือธุรกิจพลังงานให้แบ่งผลกำไรเข้ามาในกองทุนน้ำมัน ‘ตามความสมัครใจ’ ในทางกลับกัน รัฐบาลกลับสูญเสียรายได้จากการยกเว้นการเก็บภาษีสรรพสามิตเพื่อพยุงราคาน้ำมันดีเซลระหว่างปี 2565-2567 คิดเป็นเงินราว 1.8 แสนล้านบาท
วิกฤตพลังงานรอบนี้มีแนวโน้มยืดเยื้อกว่าครั้งที่แล้ว รัฐบาลจึงต้องเลิกเกรงใจกลุ่มทุนพลังงานแล้วให้ความสำคัญ ‘ประชาชน’ ที่ส่งคะแนนเสียงเลือกพวกคุณเข้ามาบริหารประเทศ จัดเก็บภาษีลาภลอยแล้วจัดสรรเข้ากองทุนน้ำมันเพื่อแก้ปัญหาขาดดุลเชิงโครงสร้าง โอนจ่ายช่วยเหลือกลุ่มรายได้น้อยและกลุ่มเปราะบาง โดยปันเงินบางส่วนเพื่อสนับสนุนโครงสร้างพื้นฐานในการเปลี่ยนผ่านพลังงานและพลังงานหมุนเวียนเพื่อลดการพึ่งพาการนำเข้าจากต่างชาติ
รูปแบบของภาษีลาภลอยควรเลือกเก็บจากฐาน ‘ผลกำไรผิดปกติ’ ซึ่งคำนวณจากผลกำไรที่มากกว่า 120% เมื่อเทียบกับค่าเฉลี่ย 3-5 ปีย้อนหลังแล้วคิดภาษีในอัตรา 20-30% ตามแนวทางของสหภาพยุโรป อย่างไรก็ตาม เราควรประยุกต์ใช้แนวคิดของสหราชอาณาจักร โดยกำหนดให้เป็นกลไกอัตโนมัติที่จะเริ่มจัดเก็บภาษีเมื่อราคาน้ำมันดิบสูงกว่าค่าเฉลี่ยระยะยาว และหยุดเก็บภาษีทันทีเมื่อราคาน้ำมันเข้าสู่ภาวะปกติ เพื่อป้องกันการแทรกแซงทางการเมือง นอกจากนี้บริษัทต้องสามารถนำผลขาดทุนในอดีตจากกรณีที่ราคาเชื้อเพลิงต่ำผิดปกติมาลดภาษีได้เพื่อให้มั่นใจว่าฐานะทางการเงินมีความมั่นคง รวมถึงเปิดทางให้การนำเงินไปลงทุนในโครงการภายในประเทศ โดยเฉพาะโครงสร้างพื้นฐานเพื่อการเปลี่ยนผ่านพลังงานสามารถนำมาบรรเทาภาระภาษีในส่วนนี้ได้
ส่วนภาคการผลิตไฟฟ้านั้นยุ่งยากกว่า เนื่องจากสัญญาซื้อขายไฟฟ้าระหว่างภาครัฐกับโรงไฟฟ้าขนาดใหญ่ ช่วยป้องกันไม่ให้บริษัทเผชิญความเสี่ยงจากราคาเชื้อเพลิงที่ผันผวน และสามารถส่งผ่านความผันผวนนั้นต่อมายังผู้บริโภคได้จากการปรับค่าไฟฟ้าผันแปร โครงสร้างดังกล่าวมีปัญหาอย่างมากเพราะขณะที่เอกชนได้รับผลตอบแทนที่มั่นคงแน่นอน กลับกลายเป็นว่าประชาชนต้องมาแบกรับความเสี่ยงแทน ทางออกคือการแก้ไขสัญญาที่มีอยู่เดิม พร้อมออกแบบสัญญาใหม่ให้เอกชนร่วมแบกรับภาระความเสี่ยงด้านเชื้อเพลิงบ้าง หรือการเปลี่ยนผ่านสู่โครงสร้างตลาดที่ยืดหยุ่นกว่า เช่น ตลาดขายส่งไฟฟ้า เพื่อมาแทนที่โครงสร้างที่อิงกับสัญญาซื้อขายไฟฟ้าในปัจจุบัน
แน่นอนครับว่าปัญหาเหล่านี้ไม่ง่ายและอาจไม่ได้สามารถแก้ได้ในระยะสั้น ที่สำคัญคือปัญหาโครงสร้างพลังงานไทยนั้นมีการพูดถึงมายาวนานนับทศวรรษ จึงนับเป็นโจทย์ใหญ่ที่วัดฝีมือรัฐบาลว่าจะจัดการได้หรือไม่ หรือสุดท้ายแล้วจะใช้กระบวนท่าสร้างภาระทางการคลัง พลางผลักภาระให้ประชาชนทั้งในปัจจุบันและในอนาคต ขณะที่บริษัทพลังงานประกาศทำกำไร ‘ทุบสถิติ’ เหมือนทุกครั้งที่ผ่านมา
เอกสารประกอบการเขียน
Taxing windfall profits in the energy sector
The Use of Windfall Taxes on the Energy Sector to Support the Green Transition in the EU
The Return of Windfall Taxation
