คอลัมน์นี้ตอนที่แล้วยกกรณีมติของ คณะกรรมการแข่งขันทางการค้า (กขค.) ให้กลุ่มบริษัทซีพีควบรวมกิจการค้าปลีกของ บริษัท เทสโก้ โลตัส และคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ให้ชดเชยผู้ประกอบการทีวีดิจิทัลและขยายค่างวดให้กับผู้ประกอบการโทรคมนาคม ว่าน่าจะเข้าข่าย ‘การยึดกุมกลไกกำกับดูแล’ หรือ Regulatory Capture

ผู้เขียนสังเกตว่าในประเทศไทย การยึดกุมกลไกรัฐของภาคธุรกิจนั้นบางภาคส่วนอาจเป็นการยึดกุมตั้งแต่ระดับ ‘โครงสร้าง’ ของการกำกับดูแลเลยทีเดียว ไม่ใช่แค่เป็นกรณีๆ ไปเท่านั้น

หนึ่งใน ‘โครงสร้าง’ การกำกับดูแลที่ส่อเค้าว่าอาจถูกออกแบบให้เอื้อต่อการยึดกุมตั้งแต่ต้นตลอดมาจนถึงปัจจุบัน คือคณะกรรมการนโยบายพัฒนาไก่ไข่และผลิตภัณฑ์ (Egg Board) ก่อตั้งปี 2549 โดยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีสมัย ทักษิณ ชินวัตร เป็นนายกรัฐมนตรี

 Egg Board มีหน้าที่ดูแลไก่ไข่และผลิตภัณฑ์ทั้งระบบ ในทางปฏิบัติ Egg Board ใช้วิธีจำกัด ‘โควตา’ การนำเข้าแม่พันธุ์ไก่ไข่ เป็นเครื่องมือหลักในการควบคุมปริมาณลูกไก่และไข่ไก่ โดยเริ่มแรกมีบริษัทได้โควตาเพียง 9 ราย และตัวแทนของบริษัท 9 แห่งนี้ ก็ได้เป็น ‘คณะกรรมการที่ปรึกษา’ ของคณะกรรมการ Egg Board ชุดแรกด้วย(!)

 กฤดิกร เผดิมเกื้อกูลพงศ์ ผู้วิจัยและเขียนรายงาน ‘พระราชบัญญัติแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2542 และการผูกขาดในภาคเกษตร: กรณีศึกษาตลาดไข่ไก่’ เขียนเล่าประสบการณ์การพูดคุยกับเกษตรกรผู้เลี้ยงไก่ไข่ขนาด 1 แสนตัว ผู้เคยเป็นหนึ่งในคณะกรรมการ Egg Board ไว้ในบทความ ‘อยากจะฮั้ว อย่าให้อั๊วรู้แล้วกัน: มาตรการผ่อนผันโทษ กลไกเสริมในการป้องกันการผูกขาด’ (2555) ว่า

“…ในช่วงปี 2552-2553 มีเหตุการณ์ที่ถือเป็นหมุดหมายสำคัญในวงการธุรกิจไข่ไก่เกิดขึ้น นั่นคือ การรวมตัวของกลุ่มเกษตรกรผู้เลี้ยงไก่ไข่จำนวน 113 ฟาร์มในนามบริษัท เอเอฟอี จำกัด เพื่อฟ้องร้องต่อศาลปกครอง ในกรณีที่ Egg Board ออกคำสั่งห้ามบริษัท เอเอฟอี จำกัด นำเข้าแม่พันธุ์ไก่ไข่จำนวน 58,100 ตัว ซึ่งขอแบ่งมาจากโควตาของบริษัท 9 รายเดิม จำนวน 405,721 ตัว”

 ผู้ฟ้องให้เหตุผลต่อศาลปกครองว่า Egg Board ไม่มีอำนาจในการออกคำสั่งทางปกครองดังกล่าว อีกทั้งการกำหนดโควตายังไม่ชอบด้วยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัฒนาไก่ไข่และผลิตภัณฑ์ พ.ศ. 2549 

 “ในที่สุด เหตุการณ์ดังกล่าวและการกดดันจากสื่อมวลชนในเวลานั้น ก็ทำให้คณะรัฐมนตรีมีมติในวันที่ 13 กรกฎาคม 2553 ยกเลิกโควตาการนำเข้าพ่อแม่พันธุ์ไก่ไข่ซึ่งมีมาตั้งแต่ปี 2549 ลงในที่สุด

 “อย่างไรก็ตาม เหตุการณ์เบื้องต้นเป็นเพียงฉากหน้า และสิ่งที่เราเห็นบนหน้าหนังสือพิมพ์และสื่อต่างๆ เท่านั้น ความจริงแล้วยังมีเบื้องหลังที่ไม่ปรากฏเป็นข่าวซ่อนอยู่

 “…ในช่วงต้นปี 2552 บริษัทผู้ได้รับโควตาการนำเข้าแม่พันธุ์ไก่ไข่ 9 รายเดิมใน Egg Board ได้มีการตกลงกันที่จะทำลายแม่พันธุ์ไก่ไข่ลง 20% หรือประมาณ 8 หมื่นตัว ผลก็คือลูกไก่หายไปจากตลาดทันทีประมาณ 8 ล้านตัว ดังจะเห็นได้จากราคาลูกไก่ไข่เฉลี่ยในช่วงเวลาดังกล่าวพุ่งสูงขึ้นจาก 19.75 บาท/ตัว ในเดือนมีนาคม 2552 เป็น 26.75 บาท/ตัว ในเดือนเมษายน 2552

 “เกษตรกรท่านนี้ยังได้เล่าให้ฟังด้วยว่า ตนเองในฐานะกรรมการคนหนึ่งของ Egg Board ได้พยายามแสดงความไม่เห็นด้วยกับการกระทำดังกล่าว และได้พยายามคัดค้านข้อเสนอที่จะทำลายแม่พันธุ์ไก่ในครั้งนั้นแล้ว แต่เนื่องจากตนเองเป็นเพียงเสียงส่วนน้อยในคณะกรรมการฯ ดังนั้นจึงไม่สามารถดำเนินการอย่างอื่นอย่างใดได้ นอกเสียจากต้องปฏิบัติตามมติดังกล่าว

 “การกระทำในลักษณะดังกล่าว เข้าข่ายการกระทำการตกลงร่วมกันเพื่อจำกัดปริมาณสินค้าให้ต่ำกว่าความต้องการของตลาด หรือที่เรียกง่ายๆ ว่า ‘ฮั้ว’ กัน ซึ่งผิด พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า …ที่ว่าด้วยการห้ามมิให้ธุรกิจใดๆ ‘ฮั้ว’ กันเพื่อเอาเปรียบผู้บริโภคหรือคู่แข่งรายอื่นๆ ในตลาด แต่เนื่องจากเกษตรกรที่ผมเข้าไปพูดคุยด้วยก็เป็นหนึ่งในผู้ที่เข้าไป ‘ฮั้ว’ กับเขาด้วย แม้จะโดยไม่ตั้งใจ เพราะต้องทำตามมติของ Egg Board ทำให้ถ้าหากตนเองไปฟ้องร้องกับคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าว่ามีการฮั้วกันเกิดขึ้น และคณะกรรมการตัดสินว่ามีการฮั้วกันจริง ก็คงไม่แคล้วที่เกษตรกรรายนี้จะต้องโดนลงโทษไปพร้อมกับบริษัทอื่นๆ ที่ฮั้วกันอย่างตั้งใจด้วย”

 พูดง่ายๆ ก็คือ เกษตรกรรายนี้ไม่ได้ไปร้องเรียนคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า เนื่องจากกลัวว่าตัวเองจะติดร่างแห โดนลงโทษฐาน ‘ฮั้ว’ ร่วมกันกับรายอื่นทั้งที่ตัวเองพยายามคัดค้านแล้วแต่ไม่สำเร็จ ทั้งนี้เป็นเพราะกฎหมายแข่งขันทางการค้าของไทยยังไม่มี ‘มาตรการผ่อนผันโทษ’ หรือ ‘มาตรการลดหย่อนโทษ’ อย่างในต่างประเทศ มาตรการนี้เป็นเครื่องมือหลักในการสร้างแรงจูงใจให้ผู้ประกอบการออกมาให้เบาะแสการ ‘ฮั้ว’ กับทางการ แลกกับการได้รับยกเว้นโทษหรือลดโทษ ฐานฝ่าฝืนกฎหมายแข่งขันทางการค้า มาตรการนี้สำคัญมากเพราะคนที่จะให้เบาะแสการ ‘ฮั้ว’ ได้ มักจะต้องอยู่ในวงสนทนาของผู้ประกอบการที่สมคบคิดกัน เพราะยากมากที่คนนอกจะล่วงรู้ว่ากำลังอยาก ‘ฮั้ว’ กันอยู่

 “กฎหมายแข่งขันทางการค้าของหลายประเทศ ไม่ว่าจะเป็นสหรัฐอเมริกา สหภาพยุโรป ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ หรือแม้แต่สิงคโปร์ มีกลไกที่เรียกว่า ‘มาตรการผ่อนผันโทษ’ (Leniency Program) ซึ่งมุ่งคุ้มครองผู้ให้ข้อมูลและเบาะแสพฤติกรรมการ ‘ฮั้ว’ กันที่เกิดขึ้น โดยผู้ให้เบาะแสรายแรกจะไม่ต้องรับโทษหรือได้รับการลดหย่อนโทษ เพื่อจูงใจให้ผู้ที่รู้ตัวว่าตนเองกำลังกระทำความผิด หรือกำลังอยู่ในขบวนการการฮั้วกัน ยอมเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับการกระทำความผิดในฐานะพยาน แลกกับการได้รับการยกเว้นโทษหรือบรรเทาการรับโทษ”

 ในรายงานวิจัย เรื่อง ‘ปัญหาของการบังคับใช้พระราชบัญญัติ การแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560’ ดร.พีรพัฒ โชคสุวัฒนสกุล คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ระบุว่า ในภาพรวม การบังคับใช้กฎหมายการเเข่งขันทางการค้าในไทย ซึ่งมีการแก้ไขปรับปรุงครั้งใหญ่ในปี 2560 เปลี่ยนเเปลงไป “ในทิศทางที่ดีขึ้น ในแง่ของการปริมาณการส่งเรื่องร้องเรียนและการยับยั้งที่เพิ่มขึ้น อย่างไรก็ตาม มาตรการต่อต้านการตกลงร่วมกันยังไม่ปรากฏให้เห็นในประเทศไทย ถึงแม้จะมีมาตรการต่อต้านพฤติกรรมการผูกขาดชนิดอื่น”

 พูดง่ายๆ ก็คือ มาตรการต่อต้านการ ‘ฮั้ว’ ยังไม่ปรากฏ แม้ภายหลังจากที่มีการแก้กฎหมายแล้วก็ตาม ดร.พีรพัฒชี้ว่า ปัญหาบางส่วนเกิดจากการที่ไทยยัง “ไม่มีมาตรการลดหย่อนโทษหรือกลไกตรวจจับการตกลงร่วมกันที่เข้มแข็ง” อย่างในต่างประเทศ ทั้งที่มีข้อมูลสถิติมากมายที่ชี้ว่า มาตรการลดหย่อนโทษที่มีประสิทธิภาพสามารถเพิ่มการตรวจจับและลงโทษผู้สมรู้ร่วมคิด ผ่านทางความช่วยเหลือด้านรวบรวมหลักฐานและยับยั้งกิจการต่างๆ

 ในเมื่อกฎหมายแข่งขันทางการค้ายังมี ‘ช่องโหว่’ ข้างต้นในแง่มาตรการจูงใจผู้ให้เบาะแส จึงไม่น่าแปลกใจถ้าเราจะเห็นการ ‘ฮั้ว’ อย่างถูกกฎหมาย (เพราะไม่มีใครไปร้องเรียน) ดำเนินต่อไปในหลากหลายวงการ

 กลับมาที่ Egg Board หลังจากที่รัฐบาลเปิดเสรีการนำเข้าพ่อแม่พันธุ์ไก่ไข่ในปี 2553 ภายหลังการรวมตัวเรียกร้องและฟ้องศาลปกครองของกลุ่มเกษตรกรผู้เลี้ยงไข่ไก่ 113 ฟาร์ม ต่อมาในปี 2558 คณะรัฐมนตรีที่มาจากรัฐประหาร 2557 ก็ได้มีมติกลับไปให้อำนาจ Egg Board กำหนดปริมาณการเลี้ยงไก่ไข่ และกำหนดโควตาการนำเข้าพ่อพันธุ์แม่พันธุ์ไก่ไข่อีกครั้งหนึ่ง โดยอ้างว่าเพื่อเป็นการควบคุมไม่ให้ไข่ไก่ล้นตลาด

 นับเป็นการปิดฉากยุค ‘เปิดเสรี’ อันมีช่วงเวลาแสนสั้นเพียงไม่ถึง 5 ปีเท่านั้น

เดือนธันวาคม 2564 ที่ผ่านมา Egg Board มีมติ ‘ล็อกโควตานำเข้า’ พ่อพันธุ์แม่พันธุ์ไก่ไข่ ประจำปี 2565 ให้กับบริษัทเอกชน 16 รายเดิมที่เคยได้รับโควตาในปี 2564 ทั้งที่ก่อนหน้านี้ บริษัท ชัยพรสหฟาร์ม จำกัด เป็นหนึ่งในตัวแทนผู้ประกอบการ 9 ราย ที่จะขอแบ่งโควตานำเข้าจาก 16 รายเดิม โดยให้เหตุผลว่า “สาเหตุที่จำเป็นต้องนำเข้า เพราะเกษตรกรตกเป็นเบี้ยล่าง ต้องซื้อพันธุ์สัตว์ผูกอาหารสัตว์ เป็นธรรมหรือไม่”

ในเมื่อ Egg Board ยังคงมีอำนาจกำหนดโควตาและปริมาณต่อไป และในเมื่อประเทศไทยยังปล่อยให้บริษัทเอกชนรายใหญ่สามารถทำธุรกิจแบบ ‘ต้นน้ำถึงปลายน้ำ’ คือตั้งแต่การนำเข้าพ่อพันธุ์แม่พันธุ์ ขายยาและอาหารสัตว์ ไปจนถึงการผลิตและขายไข่ไก่ในตลาดค้าส่งและค้าปลีก จึงไม่น่าแปลกใจที่เราจะได้ยินเสียงทักท้วงอยู่เนืองๆ จากเกษตรกรรายย่อย

 เพราะในเมื่อเกษตรกรรายย่อยไม่สามารถนำเข้าพ่อแม่พันธุ์ไก่ไข่ได้ด้วยตนเอง ทางเลือกเดียวที่เหลืออยู่คือการซื้อลูกไก่พันธุ์ไข่จากบริษัทยักษ์ใหญ่ที่ได้รับโควตา

 อำนาจการต่อรองอย่างล้นเหลือจึงเป็นของรายใหญ่ สามารถกำหนดเงื่อนไขอย่างเช่นการซื้อลูกไก่พ่วงอาหารสัตว์ ได้อย่างสะดวกโยธิน

 

 

 

 

Tags: , , ,