ปัญหาหมูแพง กับแนวทางแก้ไขที่ไม่หมู

นาทีนี้คงไม่มีใครไม่รู้ว่าราคาเนื้อหมูแพงเป็นประวัติการณ์ แถมราคาหมูที่พุ่งทะลุเพดานยังฉุดพาเอาราคาสินค้าที่สามารถทดแทนเนื้อหมูขยับปรับตัวขึ้นไปตามๆ กัน สาเหตุสำคัญมาจากต้นทุนผลิตที่เพิ่มสูงขึ้นและปริมาณการผลิตสุกรที่หดหายไปกะทันหันด้วยเหตุผลที่ไม่มีใครสามารถตอบได้ แต่จากประสบการณ์ของประเทศเพื่อนบ้านและเอกสารที่เปิดเผยออกมาอย่างต่อเนื่องก็ชี้ไปในทิศทางเดียวกันว่าน่าจะเกิดจากโรคอหิวาต์แอฟริกาในสุกร (African Swine Fever) โรคระบาดติดต่อง่ายที่ทำให้หมูตายแบบเฉียบพลัน

แต่ราคาหมูไม่ได้ปรับตัวขึ้นทันทีทันใดอย่างที่หลายคนเข้าใจ เพราะย้อนกลับไปตั้งแต่เดือนพฤศจิกายนปีที่ผ่านมา Genesus หนึ่งในผู้ผลิตสุกรรายใหญ่ของโลกได้เผยแพร่รายงานคาดว่าไทยจะเผชิญภาวะเนื้อหมูขาดแคลนภายในอีกไม่กี่เดือนข้างหน้า หลังจากราคาหมูหน้าฟาร์มปรับตัวจากกิโลกรัมละ 1.8 ดอลลาร์สหรัฐฯ (ประมาณ 60 บาท) เป็น 2.5 ดอลลาร์สหรัฐฯ (ประมาณ 83 บาท) หรือราว 38 เปอร์เซ็นต์ภายในระยะเวลาเพียง 2 เดือน

รายงานฉบับดังกล่าวยังระบุว่าสาเหตุสำคัญที่ทำให้ราคาหมูพุ่งสูงคือการฆ่าหมูตัวเมียและหมูในฟาร์มเพื่อป้องกันการระบาดของโรคอหิวาต์แอฟริกาในสุกร

นี่คือข้อมูลที่ตลาดรู้ เกษตรกรรู้ และโลกรู้ แต่รัฐบาลไทยกลับไม่รู้ ปล่อยปละละเลยจนปัญหาบานปลายจนทำให้การแก้ไขช้าเกินกาล ทั้งที่มีบทเรียนมากมายจากประเทศเพื่อนบ้านว่าโรคระบาดดังกล่าวสามารถจัดการได้ สุดท้ายภาระก็มาตกอยู่บนบ่าของประชาชน บทความนี้ขอพาไปดูว่าประเทศเพื่อนบ้านจัดการปัญหาราคาหมูอย่างไร ซึ่งบอกได้คำเดียวว่าไม่ง่ายอย่างที่หลายคนคิด

จัดการความผันผวนสไตล์รัฐบาลจีน

การบริหารจัดการราคาหมูเป็นเรื่องน่าปวดหัวของรัฐบาลจีนมาอย่างยาวนาน ในแต่ละปีชาวจีนจะบริโภคเนื้อหมูราว 55 ล้านตัน หรือเทียบเท่ากับประเทศอื่นๆ ทั่วโลกรวมกัน เนื้อหมูในจีนเผชิญปัญหาราคาผันผวนเป็นทุนเดิมเนื่องจากผลผลิตราว 20 เปอร์เซ็นต์มาจากเกษตรกรรายย่อย ราคาที่ผันผวนสะท้อนออกมาเป็นเงินเฟ้อที่ขยับขึ้นลงอย่างรวดเร็ว จนธนาคารกลางต้องคอยจับตาเพื่อปรับเปลี่ยนนโยบายการเงิน

ย้อนกลับไปเมื่อราว พ.ศ. 2561 โรคอหิวาต์แอฟริกาในสุกรเกิดการระบาดใหญ่ในประเทศจีนส่งผลให้อุปทานเนื้อหมูหดหายไปอย่างรวดเร็วจนบางเดือนราคาปรับตัวขึ้นสูงกว่า 20 เปอร์เซ็นต์ สร้างความไม่พอใจแก่ประชาชนชาวจีนที่ต้องพึ่งพาเนื้อหมูเป็นอาหารหลัก

รัฐบาลจีนทราบถึงความเปราะบางเรื่องราคาเนื้อหมูโดยมีการจัดตั้ง ‘เนื้อหมูสำรองโดยรัฐ’ เก็บในคลังแช่แข็งสำหรับเหตุการณ์เช่นนี้ตั้งแต่ราว 50 ปีก่อน เมื่อราคาพุ่งสูงจนยากควบคุม รัฐบาลก็เริ่มละลายเนื้อหมูแช่แข็งเพื่อเพิ่มอุปทานในตลาด ประกอบกับรัฐบาลท้องถิ่นที่ประกาศจำหน่ายเนื้อหมูราคาประหยัดในปริมาณจำกัด และให้เงินช่วยเหลือแก่ครอบครัวที่ยากไร้ อย่างไรก็ดี สถานการณ์ก็ยังไม่คลี่คลายจนรัฐบาลกลางถึงขั้นต้องใช้ ‘ซอฟต์พาวเวอร์’ ส่งบทความผ่านสื่อของรัฐว่าการรับประทานเนื้อหมูแต่น้อยเป็นผลดีต่อสุขภาพ

ส่วนในระยะยาว รัฐบาลจีนก็เดินหน้าส่งเสริมการสร้างฟาร์มปศุสัตว์ขนาดใหญ่เพื่อขจัดปัญหาความผันผวนของราคาเนื้อหมูผ่านทั้งการปล่อยสินเชื่อดอกเบี้ยต่ำและการให้เงินอุดหนุนโครงการฟาร์มสุกรแห่งใหม่ตั้งแต่ 5 แสนถึง 5 ล้านหยวน หรือไม่เกิน 30 เปอร์เซ็นต์ของมูลค่าการลงทุน กระตุ้นให้เกิดผู้เล่นรายใหญ่ซึ่งจะช่วยบรรเทาปัญหาอุปทานในตลาดที่ไม่สม่ำเสมอ รวมทั้งระบบการบริหารความปลอดภัยทางชีวภาพที่ดีกว่าอีกด้วย

อีกหนึ่งกลไกที่ภาครัฐสร้างขึ้นเพื่อลดความเสี่ยงของเกษตรกรและแก้ปัญหาการฉวยโอกาสทำราคาในตลาดเนื้อหมู คือการตั้งดัชนีราคาเนื้อหมู (pork-price index) ซึ่งรวบรวมข้อมูลรายวันจากผู้ผลิตเนื้อหมู 89 แห่งทั่วประเทศ ข้อมูลดังกล่าวจะทำให้เกษตรกรเข้าใจแนวโน้มของตลาด นอกจากนี้ ตลาดโภคภัณฑ์ต้าเหลียน (Dalian Commodity Exchange) ยังได้ริเริ่มผลิตภัณฑ์ทางการเงินใหม่อย่างสัญญาซื้อขายล่วงหน้าสุกร (hog futures) ซึ่งจะช่วยลดความผันผวนของราคาได้อีกทางหนึ่ง

แต่นโยบายเหล่านี้ดูจะประสบความสำเร็จเกินไปสักหน่อย เพราะหลังจากรัฐสามารถควบคุมโรคอหิวาต์แอฟริกาในสุกรได้ ดอกผลจากนโยบายก็ทำให้อุปทานเนื้อหมูเพิ่มขึ้นจนราคาเนื้อหมูในปัจจุบันลดลงอย่างมากจนเทียบเท่าได้กับช่วงก่อนการระบาด แต่ก็ใช่ว่ารัฐจะนิ่งนอนใจได้นะครับ เพราะราคาที่ต่ำเกินไปก็อาจทำให้เกษตรกรบางรายตัดสินใจเลิกการผลิต สุดท้ายปัญหาเดิมก็จะวนเวียนกลับมาสะท้อนผ่านราคาเนื้อหมูที่ผันผวนเช่นเดิม

กำหนดเพดานราคาฉบับดูแตร์เต

ย้อนกลับไปเมื่อเดือนมกราคม พ.ศ. 2564 ราคาเนื้อหมูในประเทศฟิลิปปินส์เพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดดโดยคิดเป็นสัดส่วนราว 70 เปอร์เซ็นต์ ราคาที่พุ่งสูงย่อมทำให้ประชาชนชาวฟิลิปปินส์เดือดร้อนทุกหย่อมหญ้าและนำไปสู่การเรียกร้องให้แก้ไขปัญหา ซึ่งประธานาธิบดีดูแตร์เตก็ได้ออกคำสั่งในวันที่ 1 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2564 ให้ตรึงราคาเนื้อหมูเป็นเวลา 60 วันเพื่อหวังช่วยบรรเทาภาระค่าครองชีพ

หากมองเผินๆ การดำเนินนโยบายดังกล่าวก็ดูสมเหตุสมผลดี แต่ถ้าใครเคยผ่านวิชาเศรษฐศาสตร์ขั้นพื้นฐานก็คงพอรู้ว่าการกระทำเช่นนี้ไม่ต่างจากซ้ำเติมวิกฤติ ทำลายแรงจูงใจ และเปลี่ยนพฤติกรรมของทั้งผู้ผลิตและผู้บริโภค

สินค้าเกษตรถือเป็นตลาดที่มีการแข่งขันสูงจนทำให้กลไกราคาสามารถสะท้อนอุปสงค์และอุปทานได้ค่อนข้างดี การที่ราคาเนื้อหมูพุ่งสูงก็มีสาเหตุมาจากปริมาณการผลิตเนื้อหมูที่ลดลงอย่างรวดเร็ว ราคาดังกล่าวจึงสะท้อน ‘ดุลยภาค’ ที่จะทำให้เนื้อหมูซื้อขายกันได้ในระดับพอดี ไม่ขาดไม่เกิน แต่เมื่อรัฐบาลกำหนดเพดานราคา ความต้องการซื้อของผู้บริโภคก็จะมีมากกว่าสินค้า ผลพวงที่ตามมาคือภาวะสินค้าขาดแคลน กล่าวคือราคาสินค้าถูกลงก็จริงแต่ไม่สามารถซื้อหาได้

แต่ปัญหาสำคัญของการตรึงราคาเกิดขึ้นในฝั่งเกษตรกร หากต้นทุนในการผลิตสูงกว่าราคาที่รัฐบาลกำหนด ผู้ผลิตก็อาจชะลอการเชือดหมูเพื่อจำหน่ายเนื่องจากไม่ต้องการแบกรับผลขาดทุน หรือหาช่องทางจำหน่ายสินค้าไปยังแหล่งอื่นซึ่งไม่มีการควบคุมราคา เช่น การส่งออก เป็นต้น

ปกติแล้ว กลไกตลาดจะช่วยคลี่คลายปัญหาสินค้าราคาแพงโดยอัตโนมัติ เพราะราคาสินค้าที่สูงขึ้นย่อมสร้างแรงจูงใจให้เกษตรกรรายเก่าขยายกำลังการผลิต หรือผู้ผลิตหน้าใหม่ตบเท้าเข้าสู่ตลาดเพื่อหวังทำกำไรในช่วงสินค้าราคาแพง เมื่อเวลาผ่านไปจนครบวงรอบการผลิต สำหรับหมูจะอยู่ที่ประมาณ 115 วัน สินค้าดังกล่าวก็จะทะลักเข้าสู่ตลาดจนราคาปรับตัวสู่ภาวะปกติ แต่การตัดสินใจกำหนดเพดานราคาของภาครัฐจะทำให้วิกฤติยืดยาวออกไปเพราะเป็นการทำลายแรงจูงใจของเกษตรกรที่จะลงทุนเพิ่ม

ผลลัพธ์จากการตรึงราคาก็เป็นไปตามคาด เพราะไม่กี่วันแรกหลังรัฐประกาศมาตรการเพดานราคา เนื้อหมูก็แทบหาไม่ได้ในตลาดสดกรุงมะนิลา แต่ปัญหาเนื้อหมูขาดแคลนก็ค่อยๆ คลี่คลายหลังรัฐปลดล็อกการนำเข้าและลดกำแพงภาษีเพื่อใช้หมูที่ผลิตจากต่างประเทศเข้ามาทดแทนกำลังการผลิตที่หดหายไป

แก้ปัญหาหมูแพงแบบไทยๆ

นอกจากสารพัดวาทะระคายหูไม่ว่าจะเป็น ‘หมูแพงให้กินไก่’ ‘ของแพงเพราะเงินเฟ้อ’ ‘มาม่าไม่ขึ้นราคา ช่วยลดภาระค่าครองชีพ’ หรือ ‘หมูไม่ขาดแต่ไม่รู้ว่าหายไปไหน’ ความจริงแล้วรัฐบาลไทยก็เดินหน้าแก้ไขปัญหาหมูแพง โดยในระยะเร่งด่วนคือการห้ามส่งออกหมูเป็นเป็นเวลา 3 เดือน ช่วยเหลือด้านราคาอาหารสัตว์ และเพิ่มกำลังผลิตโดยการกระจายลูกสุกรให้กับเกษตรกรรายย่อยที่ต้องการกลับเข้ามาเลี้ยงหมูใหม่อีกครั้ง

สิ่งที่นับว่าแปลกประหลาดคือ ไทยอาจเป็นประเทศแรกและประเทศเดียวในโลกที่เผชิญวิกฤติราคาหมูพุ่งสูงแบบไร้สาเหตุ โดยยังไม่มีการประกาศว่ามีการระบาดของโรคอหิวาต์แอฟริกาในสุกรจวบจนปัจจุบัน เพราะพบเพียง 1 ตัวอย่างจากโรงฆ่าสัตว์ในจังหวัดนครปฐม ส่วนมาตรการแก้ไขปัญหาของภาครัฐก็เขียนกว้างๆ ว่าเตรียมรับมือ ‘โรคระบาด’ ทิ้งให้ทุกคนคาใจว่าโรคระบาดดังกล่าวหมายถึงโรคอะไรกันแน่

ความไม่แน่นอนนี้เองที่ทำให้คงไม่มีเกษตรกรคนไหนที่กล้าไปกู้หนี้ยืมสินมาลงทุน ตราบใดที่ยังไม่รู้ว่าโรคระบาดดังกล่าวคืออะไร มีความเสี่ยงแค่ไหน และจะป้องกันได้อย่างไร

แต่ที่น่าแปลกใจยิ่งกว่าคือมาตรการแก้ไขปัญหามีเรื่องที่ชวนให้เกาหัวอย่าง ‘การส่งเสริมการผลิตข้าวโพดเลี้ยงสัตว์เพื่อทดแทนการนำเข้าจากต่างประเทศ’ ทั้งที่ปัญหาหลักที่ทำให้ราคาหมูพุ่งสูงเกิดจากปริมาณการผลิตที่หดหาย แน่นอนครับว่าราคาอาหารสัตว์ก็มีส่วน แต่หากพิจารณาต้นทุนการผลิตข้าวโพดในประเทศจะพบว่าเราแข่งขันกับต่างประเทศลำบาก ยังไม่ต้องพูดถึงผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมจากการปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ไม่ว่าจะเป็นการบุกรุกพื้นที่ป่าและการเผาตอซังที่ทำให้เกิดฝุ่นควันแวะเวียนมาให้ประชาชนได้สูดกันแทบทุกปี

นอกจากนี้ มาตรการช่วยเหลือยังเน้นแต่ฝั่งผู้ผลิต แต่ไม่มีส่วนไหนที่กล่าวถึงการช่วยเหลือผู้บริโภคที่เผชิญกับปัญหาค่าครองชีพที่สูงขึ้นแต่รายได้เท่าเดิม ซ้ำเติมภาพลักษณ์ของรัฐบาลชุดนี้ที่ไม่เห็นหัวประชาชน

ถ้าให้พูดตามตรง ต่อให้รัฐบาลปล่อยเกียร์ว่างนั่งกระดิกเท้าเฉยๆ เมื่อเวลาผ่านไปกลไกตลาดและภาคเอกชนที่มีประสิทธิภาพก็จะจัดการให้ราคากลับมามีเสถียรภาพโดยอัตโนมัติ แต่หากเป็นเช่นนั้น มันก็ชวนให้ตั้งคำถามว่าถ้ารัฐบาลไม่ช่วยเหลือประชาชนในห้วงยามที่ทุกข์ยาก แล้วเราจะมีรัฐบาลกันไปทำไม?

เอกสารประกอบการเขียน

China launches a pork-price index to smooth the “pig cycle”

Why Duterte’s pork price ceilings backfired