แบงก์ชาติขาดทุน! งบประมาณขาดดุล! หนี้สาธารณะพุ่ง! น่ากังวลแค่ไหนกัน

‘ขาดทุน’ ‘ขาดดุล’ ‘หนี้สาธารณะ’

สามคำระคายหู ที่เห็นเป็นพาดหัวข่าวทีไรก็ทำให้ใจไม่ดี ล่าสุด หลายสำนักข่าวพาดหัวใหญ่โตว่าฐานะการเงินธนาคารแห่งประเทศไทย หรือบางสำนักประหยัดคำย่อเหลือแค่ ‘ฐานะการเงินไทย’ ขาดทุนสะสม 1 ล้านล้านบาท ชวนให้เหล่าเสือมือไวพิมพ์ด่าทอรัฐบาลพร้อมสำทับกับความล้มเหลวในการบริหารจัดการของธนาคารแห่งประเทศไทย บางคนถึงขั้นร้อนรนรีบทำนายว่านี่คือสัญญาณของวิกฤติเช่นเดียวกับปี 2540 หรือมองว่าประเทศไทยอาจกลายเป็นรัฐล้มเหลวเสมือนเวเนซุเอลาที่เงินมีค่าไม่ต่างจากกระดาษ

แหม องค์กรที่ขาดทุนสะสมหลักล้านล้านบาทจะไปสร้างความน่าเชื่อถือให้กับประเทศชาติได้อย่างไร 

แต่ช้าก่อน หากพลิกกลับไปดูฐานะการเงินธนาคารแห่งประเทศไทยเมื่อเดือนกรกฎาคมปีที่ผ่านมา ยอดขาดทุนสะสมก็อยู่ที่ 1 ล้านล้านบาท ระบบการเงินก็ยังมั่นคงแข็งแรง ธนาคารพาณิชย์ทำกำไรอู้ฟู่ และผมก็ยังควักธนบัตรในกระเป๋าซื้อข้าวผัดกระเพรา (แบบเว้นระยะห่าง) ได้เหมือนเดิม 

ตัวเลขขาดทุนของธนาคารแห่งประเทศไทยเป็นเรื่องดราม่าซ้ำๆ ประจำทุกปี สร้างความกังวลว่าตัวเลขดังกล่าวเกี่ยวข้องกับหนี้สาธารณะหรือไม่ จะกระทบอะไรกับการดำเนินนโยบายการคลังของรัฐหรือเปล่า ผู้เขียนเลยถือโอกาสอธิบาย 3 เรื่องแบบรวดเดียวจบ สำหรับกดเซฟกดแชร์เอาไว้ จะได้ไม่ต้องตกอกตกใจในปีหน้า ที่ธนาคารแห่งประเทศไทยประกาศฐานะทางการเงินแล้วยังคงขาดทุนสะสมบานตะไทเช่นเดิม

แบงก์ชาติขาดทุน แล้วไง?

ถ้าเราเปิดงบดุลของธนาคารแห่งประเทศไทยแล้วพิจารณาตามสมการบัญชีว่า สินทรัพย์ = หนี้สิน + ทุน เราก็จะเริ่มเข้าใจว่าทำไมธนาคารแห่งประเทศไทยถึงมียอดขาดทุนสะสมบานตะไท

หากพิจารณาในฝั่งสินทรัพย์ ธนาคารกลางในฐานะผู้ดูแลเสถียรภาพทางการเงินต้องถือครองสินทรัพย์สกุลเงินต่างประเทศ เช่น ดอลลาร์สหรัฐฯ เพื่อเป็นเงินทุนสำรองระหว่างประเทศรวมถึงใช้เป็นสินทรัพย์สำหรับหนุนหลังธนบัตรที่พิมพ์ใช้ภายในประเทศ 

ในทางกลับกัน หนี้สินส่วนใหญ่ของธนาคารกลางจะอยู่ในสกุลเงินบาท ไม่ว่าจะเป็นพันธบัตรของธนาคารแห่งประเทศไทย เงินฝากจากธนาคารพาณิชย์และภาครัฐ รวมถึงธนบัตรที่แบงก์ชาติเป็นผู้ออก ซึ่งสกุลเงินที่แตกต่างกันระหว่างสินทรัพย์และหนี้สินนี้เอง คือสาเหตุของผลขาดทุนมหาศาล

ปกติแล้ว กำไรและขาดทุนของธนาคารกลางจะมาจาก 2 แหล่ง คือส่วนต่างอัตราดอกเบี้ยและกำไรจากการตีมูลค่ารายได้ส่วนแรกเกิด แบงก์ชาตินำเงินก้อนที่ได้จากหนี้สินซึ่งแทบทั้งหมดไม่ต้องจ่ายดอกเบี้ยไปหารายได้ผ่านการลงทุน ในทางทฤษฎี รายได้ส่วนนี้จึงจะไม่ควรทำให้ธนาคารกลางขาดทุน ดังนั้น ขาดทุนสะสมก้อนมโหฬารจึงมาจากส่วนที่สอง คือการตีมูลค่าสินทรัพย์

เพื่อให้เห็นภาพ ผู้เขียนขอสมมติว่าธนาคารกลางมีสินทรัพย์คือเงิน 100 ดอลลาร์สหรัฐฯ และหนี้สิน 3,500 บาท ณ อัตราแลกเปลี่ยน 35 บาท ต่อ 1 ดอลลาร์สหรัฐฯ ธนาคารกลางจะไม่ได้กำไรหรือขาดทุนจากการถือครองสินทรัพย์ดังกล่าว แต่หากธนาคารกลางสามารถสร้างความเชื่อมั่นและเสถียรภาพให้กับค่าเงินบาทจนแข็งค่าขึ้นเป็น 30 บาทต่อ 1 ดอลลาร์สหรัฐฯ เงิน 100 ดอลลาร์ฯ ในฝั่งสินทรัพย์จึงด้อยค่าลงเหลือ 3,000 บาท ทำให้ธนาคารกลางขาดทุนทางบัญชี 500 บาททันที ส่วนหนี้สินยังคงที่ที่ 3,500 บาท

ตัวเลขล่าสุดเมื่อปี 2563 ธนาคารแห่งประเทศไทยมีเงินสำรองระหว่างประเทศที่ 2.8 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐฯ นั่นหมายความว่าหากเงินบาทขยับแข็งค่าขึ้น 1 บาทต่อดอลลาร์สหรัฐฯ แบงก์ชาติจะต้องบันทึกขาดทุนทันที 2.8 แสนล้านบาท!

นอกจากนี้ ตัวเลขขาดทุนสะสมล้านล้านบาทไม่ได้หมายถึงขาดทุนในปีนี้ปีเดียว เพราะคำว่าขาดทุนสะสมคือ ‘สะสม’ มาตั้งแต่วันแรกที่ธนาคารแห่งประเทศไทยเปิดทำการ หากดูงบฐานะการเงินปีที่แล้วจะพบว่าแบงก์ชาติมีกำไรเสียด้วยซ้ำ

อย่างไรก็ดี ไม่ว่าผลการดำเนินงานของธนาคารกลางจะได้กำไรหรือขาดทุนก็ไม่ใช่สาระสำคัญ จากการศึกษาในประเทศสิงคโปร์ สวิตเซอร์แลนด์ ออสเตรเลีย และอิสราเอล พบว่าผลกำไรขาดทุนของธนาคารกลาง ไม่เกี่ยวข้องกับการดำเนินงานตามพันธกิจของธนาคารกลาง เพราะอย่าลืมว่าแบงก์ชาติไม่ได้ก่อตั้งมาเพื่อทำกำไร แต่มีเป้าหมายเพื่อรักษาเสถียรภาพทางการเงินต่างหาก และที่สำคัญ ตัวเลขขาดทุนดังกล่าวไม่เกี่ยวข้องใดๆ กับหนี้สาธารณะอีกด้วย

งบประมาณขาดดุล เรื่องธรรมดาในภาวะวิกฤติ

เราทุกคนถูกสั่งสอนมาว่าอย่าใช้จ่ายเกินตัว ซึ่งอาจเป็นสาเหตุที่เรารู้สึกไม่ชอบใจนัก หากเหล่านักการเมืองตัดสินใจเคาะงบประมาณแบบ ‘ขาดดุล’ ซึ่งแปลง่ายๆ ว่าค่าใช้จ่ายมากกว่ารายได้ รัฐบาลจึงต้องหาเงินมาโปะส่วนต่างโดยการกู้หนี้ยืมสินจากในประเทศหรือต่างประเทศ โดยเรียกหนี้ที่สั่งสมจากรัฐบาลสู่รัฐบาลว่า ‘หนี้สาธารณะ’ นั่นเอง

แม้ว่านักการเมืองแทบทุกคนจะชื่นชอบนโยบายแบบขาดดุล เพราะเป็นการใช้จ่ายเงินในอนาคต เพื่อเนรมิตนโยบายที่หาเสียงไว้ให้เป็นจริง โดยผลักภาระการชำระหนี้ให้เป็นของรัฐบาลชุดหน้า แต่นักเศรษฐศาสตร์ก็ยังคง ‘เสียงแตก’ โดยไม่มีข้อสรุปว่ารัฐควรดำเนินนโยบายขาดดุล เกินดุล หรือสมดุล

แรกเริ่มเดิมที นักเศรษฐศาสตร์มักแนะนำว่าควรดำเนินนโยบายแบบเกินดุลหรือสมดุล กระทั่งการปฏิวัติแนวคิดดังกล่าวจากหน้ามือสู่หลังมือโดย จอห์น เมย์นาร์ด เคนส์ (John Maynard Keynes) ที่มองว่ารัฐสามารถกู้ยืมเงินมากระตุ้นเศรษฐกิจได้ โดยเฉพาะในช่วงเศรษฐกิจถดถอย เนื่องจากหากปล่อยไว้ภาวะซบเซาจะทำลายความเชื่อมั่นนักลงทุน ลดโอกาสเกิดธุรกิจใหม่ และทำให้อัตราการว่างงานเพิ่มขึ้น เกิดเป็นวงจรอุบาทว์ที่รัฐสามารถตัดไฟแต่ต้นลมโดยการอัดฉีดงบประมาณ

ขณะที่กลุ่มนักเศรษฐศาสตร์ผู้ไม่เห็นด้วยกับแนวคิดดังกล่าว มองว่าการดำเนินงบประมาณขาดดุลจะทำให้อัตราดอกเบี้ยสูงขึ้น โครงสร้างตลาดบิดเบือน เสี่ยงต่อการเกิดเงินเฟ้อ และที่สำคัญคือการช่วงชิงเงินลงทุนที่ควรจะไปสู่ภาคเอกชน เนื่องจากนักลงทุนต้องแบ่งเงินบางส่วนไปซื้อพันธบัตรรัฐบาล ส่งผลให้เม็ดเงินที่จะไหลสู่ภาคธุรกิจอื่นน้อยลงนั่นเอง

หากพิจารณาตัวเลขการใช้งบประมาณของประเทศกำลังพัฒนา ก็ค่อนข้างชัดเจนว่าฝั่งขาดดุลจะเป็นฝ่ายชนะ โดย 5 ปีที่ผ่านมา รัฐบาลประเทศเศรษฐกิจกำเนิดใหม่ต่างใช้งบประมาณขาดดุลเฉลี่ย 5 ถึง 10 เปอร์เซ็นต์ของจีดีพี การระบาดของโควิด-19 แสดงให้เห็นว่าเศรษฐศาสตร์สำนักเคนส์ยังคงทรงพลัง เพราะแทบทุกประเทศทั่วโลกต่างพร้อมใจกันงัด ‘บาซูก้าการคลัง’ มาใช้แบบเต็มสูบ เพื่อป้องกันไม่ให้เศรษฐกิจเผชิญภาวะถดถอยต่อเนื่องยาวนานเช่นเมื่อคราววิกฤติซับไพรม์

การดำเนินนโยบายแบบขาดดุลจึงเป็นเรื่องแสนปกติธรรมดา แต่คำถามที่สำคัญกว่าคือรัฐบาลกู้เงินมาเพื่อใช้ทำอะไร หากนำมาพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน หรือลงทุนกับทรัพยากรมนุษย์เพื่อหวังสร้างรายได้ในอนาคตก็ถือว่าน่าสนใจ นำมาใช้แก้วิกฤติก็นับเป็นเรื่องจำเป็น แต่หากกู้มาทำโครงการประชานิยมแบบเน้นอุปโภคบริโภคในภาวะปกติเพราะหวังกระตุ้นเศรษฐกิจ แบบนี้น่ากังวล เพราะอย่าลืมว่าเงินทุกบาททุกสตางค์ที่ใช้จะกลายเป็นหนี้สาธารณะ ซึ่งลูกหลานต้องหาเงินมาจ่าย

หนี้สาธารณะพุ่ง แล้วเท่าไรถึงเกินพอดี

หนี้สาธารณะนับเป็นเหรียญอีกด้านของการใช้งบประมาณขาดดุล สมมติว่ารัฐบาลตัดสินใจใช้งบประมาณขาดดุล 5 เปอร์เซ็นต์ของจีดีพี เงินส่วนต่างก็ไม่ได้หล่นมาจากฟ้า แต่มาจากการก่อหนี้สาธารณะเทียบเท่ากับ 5 เปอร์เซ็นต์ของจีดีพีนั่นเอง

นับตั้งแต่วิกฤติซับไพรม์ หนี้สาธารณะทั่วโลกมีแนวโน้มพุ่งสูงขึ้น อัตราส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีของกลุ่มประเทศพัฒนาแล้วเพิ่มจาก 74 เปอร์เซ็นต์ เป็น 105 เปอร์เซ็นต์ ส่วนประเทศกำลังพัฒนาและกลุ่มรายได้ปานกลางเพิ่มจาก 35 เปอร์เซ็นต์เป็น 48 เปอร์เซ็นต์ การระบาดของโควิด-19 ในครั้งนี้นับเป็นการซ้ำเติมสถานการณ์หนี้สาธารณะให้ย่ำแย่ลงไปอีก เนื่องจากภาวะเศรษฐกิจตกต่ำ และสถานการณ์ที่รัฐไม่มีทางเลือกนัก นอกจากหยิบยืมเงินในอนาคตมาช่วยเหลือประชาชน

ประเทศไทยเองก็หนีชะตากรรมดังกล่าวไม่พ้น โดยหนี้สาธารณะมีแนวโน้มใกล้ชนเพดาน 60 เปอร์เซ็นต์ ตามกฎหมายพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 แต่สงสัยกันไหม ว่าตัวเลขมหัศจรรย์ 60 เปอร์เซ็นต์นั้นมาจากที่ไหน

ผู้เขียนคาดว่าเพดานดังกล่าวน่าจะมาจากบทความโด่งดังชื่อว่า ‘การเติบโตในห้วงเวลาแห่งการเป็นหนี้’ (Growth in a Time of Debt) ซึ่งเผยแพร่เมื่อปี พ.ศ. 2553 โดยสองนักเศรษฐศาสตร์จากมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด คาร์เมน ไรน์ฮาร์ต (Carmen Reinhart) และเคนเนธ โรกอฟฟ์ (Kenneth Rogoff)

งานวิจัยชิ้นนี้วิเคราะห์ข้อมูล 44 ประเทศ เป็นเวลากว่าสองศตวรรษ ได้ข้อสรุปว่าอัตราส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีจะไม่ส่งผลต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจตราบใดที่หนี้สาธารณะยังไม่เกิน 90 เปอร์เซ็นต์ของจีดีพี แต่หากพ้นระดับดังกล่าวไปแล้ว เศรษฐกิจจะเผชิญภาวะชะงักงันโดยเศรษฐกิจหดตัวราว 1.3 ถึง 2.6 เปอร์เซ็นต์ต่อปี แต่ถ้ากลุ่มประเทศกำลังพัฒนาและรายได้ปานกลางมีหนี้สาธารณะที่มีเจ้าหนี้เป็นต่างชาติเกินกว่า 60 เปอร์เซ็นต์ของจีดีพี อัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจจะลดลงราว 2 เปอร์เซ็นต์ต่อปี

การศึกษาดังกล่าวมีอิทธิพลอย่างยิ่งต่อนโยบายการคลังหลายประเทศ และสะท้อนในเพดานหนี้สาธารณะของประเทศไทยที่เลือกใช้ ‘เกณฑ์ต่ำ’ คือ 60 เปอร์เซ็นต์ของจีดีพี ซึ่งเป็นจุดที่หลายประเทศเริ่มมีตัวเลขการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ลดลง แต่ผลกระทบยังไม่ชัดเจนเท่าระดับ 90 เปอร์เซ็นต์ของจีดีพี

อย่างไรก็ดี การกำหนดเพดานหนี้สาธารณะของไทยที่ประกาศใช้ในปี พ.ศ. 2561 ดูจะเชยไปสักหน่อย เพราะการศึกษาในปี พ.ศ. 2556 ได้วิพากษ์งานวิจัยไรน์ฮาร์ตและโรกอฟฟ์โดยใช้ข้อมูลชุดเดียวกันมาคำนวณใหม่อีกครั้ง แต่กลับพบความผิดพลาดมากมาย ทั้งการเลือกหยิบข้อมูลที่ไม่ครบถ้วน การเขียนโปรแกรมที่บกพร่อง และการให้น้ำหนักค่าสถิติบางตัวที่ไม่เหมาะสม ทำให้ผลลัพธ์การคำนวณต่างไปจากความเป็นจริงอย่างมาก โดยคณะวิจัยพบว่าอัตราส่วนหนี้สาธารณะมหัศจรรย์ 90 เปอร์เซ็นต์ต่อจีดีพีนั้น แท้จริงแล้วไม่ได้มีความสัมพันธ์ต่อการเติบโตของเศรษฐกิจอย่างที่กล่าวอ้าง

นอกจากนี้ งานวิจัยเมื่อ พ.ศ. 2557 โดยกองทุนการเงินระหว่างประเทศหรือเอ็มไอเอฟ ยังพบว่าอัตราส่วนหนี้ต่อจีดีพีอาจไม่ใช่ตัวแปรที่ส่งผลต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจ แต่ปัจจัยสำคัญคือ ‘ทิศทาง’ ของหนี้สาธารณะมากกว่า โดยประเทศที่หนี้สาธารณะมีแนวโน้มสูงขึ้นจะเติบโตต่ำกว่าประเทศที่หนี้สาธารณะมีแนวโน้มลดต่ำลง 

การบริหารการคลังสมัยใหม่จึงไม่ควรหมกมุ่นกับตัวเลขเพดานหนี้สาธารณะ หรือความพยายามจนเกินเลยที่จะลดค่าใช้จ่ายของรัฐเพื่อนำมาใช้หนี้ เพราะอาจส่งผลกระทบต่อสวัสดิการของสังคมโดยรวม แต่ต้องดำเนินการอย่างยืดหยุ่น พิจารณาตามความจำเป็นและสถานการณ์ โดยไม่มีสูตรสำเร็จว่าอัตราส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีที่เหมาะสมคือเท่าไร

‘แบงก์ชาติขาดทุน’ ‘งบประมาณขาดดุล’ ‘หนี้สาธารณะพุ่ง’ สามพาดหัวข่าวที่คงอยู่กับเราไปอีกนาน แต่หากรู้เบื้องลึกเบื้องหลัง ประเด็นเหล่านี้ก็อาจไม่ใช่เรื่องสำคัญ หากเทียบกับผลลัพธ์เชิงประจักษ์ว่าเสถียรภาพเงินบาทเป็นอย่างไร รัฐบาลใช้งบประมาณมีประสิทธิภาพมากน้อยเพียงใด และปลายทางคือประชาชนมีความเป็นอยู่ดีขึ้นอย่างไร