กติกา-แรงจูงใจ-พฤติกรรม: ผลลัพธ์บิดเบี้ยวของรัฐธรรมนูญ 2560

กลางเดือนมกราคม พ.ศ. 2563 เราผ่านการเลือกตั้งใหญ่ครั้งแรกที่ใช้กติกาของรัฐธรรมนูญ 2560 มาแล้วสิบเดือน ผู้เขียนเห็นว่าเราได้เห็น ‘ฤทธิ์เดช’ หลายประการของกติกาใหม่แล้วค่อนข้างชัดเจน หลายเรื่องเป็นสิ่งที่นักกิจกรรมพยายามส่งเสียงเตือน พยายามรณรงค์คัดค้านในช่วงก่อนลงประชามติรัฐธรรมนูญในปี 2560 แล้ว แต่สารไปไม่ค่อยถึงประชาชน เนื่องจากถูกเจ้าหน้าที่รัฐอ้างคำสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) และใช้กฎหมายตามอำเภอใจเพื่อปิดกั้นกิจกรรมรณรงค์ของคนที่คัดค้านและวิพากษ์วิจารณ์ร่างรัฐธรรมนูญ หลายกรณีก็จับกุม ส่งผลให้มี ‘ผู้ต้องหาประชามติ’ ไม่น้อยกว่า 212 คน หลายคดีในนี้ขึ้นศาลทหาร และภายหลังจากที่รัฐธรรมนูญประกาศใช้ในปี 2561 ก็ยังมีผู้ต้องหากว่า 104 คน ที่ยังถูกดำเนินคดี

มิใยที่คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติจะขอให้ไทยยุติการดำเนินคดีเสรีภาพการแสดงออกเหล่านี้ทั้งหมด เนื่องจากขัดกับพันธกรณีกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (ICCPR) ซึ่งไทยร่วมลงนาม รัฐบาลในขณะนั้น (ซึ่งก็เป็นกลุ่มเดียวกันกับที่ครองอำนาจในปัจจุบัน) ก็มิได้แยแสแต่อย่างใด

ฝ่ายที่คัดค้านรัฐธรรมนูญถูกคุกคามสกัดกั้นทุกรูปแบบ ขณะเดียวกัน ฝ่ายที่สนับสนุน ซึ่งรวมถึงคณะผู้ร่างรัฐธรรมนูญ สามารถใช้งบประมาณของรัฐ องคาพยพต่างๆ ของรัฐ โพนทะนาสิ่งที่ตัวเองอ้างว่าเป็นความดีเลิศของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ด้านเดียวไปเรื่อยๆ ภายใต้วาทกรรมต่างๆ รวมถึง “ไปรับประชามติ จะได้รีบเลือกตั้ง” ส่งผลให้คนจำนวนมากออกไปลงประชามติโดยที่ยังไม่เข้าใจเนื้อหา ไปกา ‘รับ’ เพียงเพราะอยากเลือกตั้งเร็วๆ อยากให้ คสช. หมดอำนาจ โดยคิดไม่ถึงว่า กติกาใหม่นั้นถูกออกแบบมาเอื้อให้ คสช. สืบทอดอำนาจอีกยาวนาน

การลงประชามติที่ไม่เสรีและไม่เป็นธรรมอย่างชัดเจนนั้น นอกจากจะแย่ในตัวมันเองแล้ว ยังส่งผลทางอ้อมให้คนไทยจำนวนมากยังคงไม่เข้าใจว่า ‘ระบบ’ สำคัญกว่า ‘ตัวบุคคล’ อย่างไร ยังคิดเอาเองง่ายๆ ว่า ปัญหาไม่ได้อยู่ที่รัฐธรรมนูญแน่ๆ แต่อยู่ที่ ‘นักการเมืองเลว’ ดังคาถาที่ท่องตามๆ กันมาหลายสิบปี

ในฐานะนักเรียนเศรษฐศาสตร์ที่ถูกสอนว่า ‘กติกา’ ไม่ว่าจะเรื่องอะไรก็ตามย่อมส่งผลต่อ ‘แรงจูงใจ’ ของคนเสมอ และแรงจูงใจนั้นก็ส่งผลต่อ ‘พฤติกรรม’ ที่เราสังเกตได้ 

ผู้เขียนอยากสรุปผลลัพธ์ที่บิดเบี้ยวของรัฐธรรมนูญ 2560 ไว้โดยสังเขปสามข้อ ในวาระที่การแก้รัฐธรรมนูญ กำลังได้รับความสนใจมากขึ้น ส่วนฝ่ายครองอำนาจก็ดูกำลังจะประโคมวาทกรรมแนวๆ “ปัญหาอยู่ที่คน ไม่ใช่ระบบ” และ “รัฐธรรมนูญผ่านประชามติมาแล้ว” อีกรอบ

1. สูตรเลือกตั้งพิสดาร ทำให้เกิดรัฐบาลผสมไร้เอกภาพ ไม่สะท้อนเจตจำนงประชาชน

ย้อนไปสมัยรัฐธรรมนูญ ‘ฉบับประชาชน’ ปี 2540 เป็นครั้งแรกที่เราเริ่มใช้ระบบบัตรเลือกตั้งสองใบ ใบหนึ่งเลือก ส.ส. เขต อีกใบเลือก ส.ส. ปาร์ตี้ลิสต์ ภายใต้สโลแกน “เลือกคนที่รัก เลือกพรรคที่ใช่” 

ระบบนี้เข้าใจง่ายและทำให้เราตีความเจตจำนงของประชาชนจากผลการเลือกตั้งได้ค่อนข้างชัดเจน ไม่ต้องมาถกเถียงกันว่า ผู้สมัครที่ชนะการเลือกตั้งได้เป็น ส.ส. เขตนั้น ประชาชนตั้งใจจะเลือกเขาหรือเลือกพรรค เพราะถ้าใครจะเลือกพรรคก็ไปกาบัตรอีกใบ เลือก ส.ส. บัญชีรายชื่อ (ปาร์ตี้ลิสต์) ได้อยู่แล้ว

ระบบเลือกตั้งปี 2540 ถูกออกแบบมาสร้างแรงจูงใจให้พรรคการเมืองต่างๆ ชูนโยบายที่ชัดเจน แก้ปัญหา “รัฐบาลผสม” ที่ขาดเอกภาพและเสถียรภาพในอดีต ผลที่เกิดขึ้นก็เป็นไปตามนั้น นั่นคือ ได้ฝ่ายบริหารที่เข้มแข็ง แต่ก็มีจุดอ่อนคือกลไกตรวจสอบไม่เข้มแข็งเท่าที่ควร องค์กรอิสระน้องใหม่เจอข้อครหาว่า ‘ถูกซื้อ’ หรือทำงานได้ไม่ดี

แต่แทนที่ผู้ร่างรัฐธรรมนูญ 2560 จะพัฒนากลไกตรวจสอบในสภา เพิ่มอำนาจของประชาชนในการถอดถอน ส.ส. กลับใช้วิธีรื้อกติกาการเลือกตั้งใหม่หมด เปลี่ยนมาใช้ระบบ ‘จัดสรรปันส่วนผสม’ ซึ่งอ้างว่าต้นแบบมาจากเยอรมนี วิธีนี้จะทำให้ทุกคะแนนมีความหมาย ไม่มีคะแนนเสียงตกน้ำ ฯลฯ

แต่สิ่งที่ไม่ได้บอกประชาชนก็คือ เอาระบบของเยอรมนีมาใช้แบบครึ่งๆ กลางๆ โดยเฉพาะการยุบบัตรเลือกตั้งให้เลือกใบเดียว ทั้งที่เยอรมนีใช้สองใบ เลือกคนเลือกพรรคแยกกันแบบที่คนไทยคุ้นเคย แถมคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ยังกดสูตรพิสดาร ส่งผลให้พรรคขนาดจิ๋วที่ได้คะแนนไม่ถึงเกณฑ์ ส.ส. พึงมี คือต่ำกว่า 71,000 คะแนน มีถึง 11 พรรคที่ได้ ส.ส. บัญชีรายชื่อหนึ่งคน ตบเท้ากันเข้าสภาเป็นว่าเล่น

การกดสูตรพิสดาร (ซึ่งไม่ยุติธรรมอย่างยิ่งกับพรรคการเมืองขนาดใหญ่ที่ต้องใช้เสียงมากกว่าจึงจะได้ ส.ส. และไม่มีทางที่คนเยอรมันจะเข้าใจ!) และการยุบบัตรเลือกตั้งให้เหลือใบเดียว ส่งผลให้สิทธิของประชาชนหายไป การเลือกตั้งเดือนมีนาคม 2562 เราในฐานะผู้มีสิทธิเลือกตั้งต้องคิดหนักว่า จะใช้เกณฑ์อะไรในการกาบัตรใบเดียวของเรา ผู้เขียนเองตัดสินใจเลือกพรรคเป็นหลัก โดยดูจากนโยบายของพรรคที่ประกาศว่าจะผลักดันการแก้รัฐธรรมนูญ แก้การสืบทอดอำนาจของ คสช. ไม่ได้เลือกที่ตัวผู้สมัคร ส.ส. เขตเป็นหลัก ในขณะที่ประชาชนอีกหลายคนอาจเลือกที่ตัวผู้สมัคร ส.ส. เป็นหลัก ไม่ใช่พรรค เพราะ ส.ส. ทำงานใกล้ชิดและมีผลต่อชีวิตความเป็นอยู่ของพวกเขามากกว่า

ไม่ว่าเราแต่ละคนจะโหวตเลือกใครด้วยเหตุผลอะไร เหตุผลเหล่านั้นย่อมชอบธรรม แต่ปัญหาของการกลับไปใช้บัตรใบเดียวก็คือ นอกจากสิทธิของเราจะหายไปแล้ว เรายังไม่อาจตีความเจตจำนงของประชาชนจากผลการเลือกตั้งได้อย่างตรงไปตรงมา (ว่าประชาชนในเขตนั้นๆ เลือกคนหรือเลือกพรรคมากกว่ากัน) ส่งผลให้เวลาเกิดกรณี ‘ส.ส. งูเห่า’ คือ ส.ส. บางคนที่ยกมือสวนมติพรรคในประเด็นที่ขัดแย้งกับอุดมการณ์หลักของพรรคอย่างชัดแจ้ง ส.ส. คนนั้นก็ยังออกมาอ้างได้ว่า ประชาชนเลือกเขา/เธอ เพราะเป็นเขา/เธอนี่แหละ ไม่ได้เลือกพรรค

สูตรเลือกตั้งพิสดารและการลดสิทธิประชาชนด้วยการกลับไปใช้บัตรเลือกตั้งใบเดียว ส่งผลให้ระบบพรรคการเมืองถอยหลังกลับไปอ่อนแอเหมือนในอดีต รัฐบาลผสมมีพรรคร่วมรัฐบาลมากถึง 19 พรรค สร้างประวัติศาสตร์หน้าใหม่ให้กับการเมืองไทย การต่อรองซื้อขายตัว ส.ส. กลายเป็นเรื่องธรรมดาเพราะรัฐบาลผสมเสียงปริ่มน้ำขาดเสถียรภาพ จำเป็นต้องหาเสียงมาเติมทุกวิถีทางตลอดเวลา

ในเมื่อกติกาถูกออกแบบมาให้ฝ่ายบริหารไม่เข้มแข็ง กลับไปเป็นรัฐบาลผสมดังเช่นในอดีต ก็ไม่น่าแปลกใจที่เราจะได้เห็นการเจรจาต่อรอง การซื้อขายตัว ส.ส. และพฤติกรรมของ “ส.ส. งูเห่า” วนกลับมาใหม่ในศตวรรษที่ 21

2. หัวหน้ารัฐบาลไม่ยึดโยงกับประชาชน ทำให้ไม่ต้องใส่ใจประชาชน

นอกจากสูตรพิสดารของรัฐธรรมนูญ 2560 และการหวนกลับไปใช้บัตรใบเดียว จะทำให้ประชาชนไม่สามารถสะท้อนเจตจำนงของตัวเองได้อย่างชัดเจนแล้ว การกำหนดว่าหัวหน้าฝ่ายบริหารหรือนายกรัฐมนตรีไม่จำเป็นต้องเป็น ส.ส. อีกทั้งยังให้สิทธิวุฒิสภา (ส.ว.) ซึ่งมาจากการแต่งตั้งโดย คสช. ยกมือโหวตนายกฯ ได้ ยังทำให้นายกฯ ไม่มีความเชื่อมโยงกับประชาชน

ผู้เขียนเคยเขียนอธิบายไปแล้วว่า วุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญ 2560 ไร้ธรรมาภิบาลตั้งแต่ชั้นของการสรรหา ไม่แยแสเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อนหรือความเป็นกลางทางการเมือง และขาดความหลากหลายอย่างสิ้นเชิงเพราะมีทหารและตำรวจมากถึงร้อยละ 42 ของทั้งสภา จนแทบจะเรียกได้ว่าเป็นสภาทหาร ที่แย่กว่านั้นคือบทเฉพาะกาลกำหนดว่า ห้าปีแรกให้ ส.ว. แต่งตั้งทั้ง 250 คน มีสิทธิโหวตเลือกนายกฯ ร่วมกับ ส.ส. 500 คนได้ เท่ากับว่าเสียงของสมาชิกวุฒิสภา 1 คน มีค่าเท่ากับเสียงของประชาชนราว 102,800 คนเลยทีเดียว

กติกานี้ไร้ความเป็นธรรมอย่างสิ้นเชิง และเราก็ได้เห็นแล้วว่าวุฒิสมาชิกทั้งสภาพร้อมใจกันยกมือให้หัวหน้า คสช. เป็นนายกฯ ไม่มีการแตกแถวแต่อย่างใด

ในเมื่อกติกาบิดเบี้ยว แคนดิเดตนายกฯ จากพรรคพลังประชารัฐมีเสียง 250 เสียง ‘ตุน’ ไว้ล่วงหน้า พรรคการเมืองต่างๆ ที่ไม่ได้มีอุดมการณ์ประชาธิปไตยเข้มแข็ง อยากทำงานเป็นฝ่ายบริหาร จึงมีแรงจูงใจสูงมากที่จะประกาศเข้าร่วมจัดตั้งรัฐบาลกับพรรคพลังประชารัฐ ทั้งที่ไม่ใช่พรรคที่ได้ ส.ส. มากที่สุด

จึงเกิดปรากฏการณ์พิสดารว่า พรรคการเมืองที่ชนะการเลือกตั้ง ได้ ส.ส. มากที่สุด กลับไม่ได้จัดตั้งรัฐบาล ส่วนพรรคที่ได้จัดตั้งรัฐบาลเลยต้องเลี่ยงไปอ้างความชอบธรรมแบบข้างๆ คูๆ เช่น อ้างว่าตัวเองได้ ‘ป๊อปปูลาร์โหวต’ หรือคะแนนดิบจากทั่วประเทศมากที่สุด ทั้งที่อ้างแบบนั้นไม่ได้เลย เพราะไทยใช้ระบบให้ประชาชนเลือก ส.ส. แล้วให้ ส.ส. (บวก ส.ว. แต่งตั้ง) ไปเลือกนายกฯ อีกที ไม่ได้ใช้ระบบเลือกนายกฯ โดยตรงเหมือนกับบางประเทศ การนับชัยชนะจึงต้องนับที่จำนวน ส.ส. ไม่ใช่คะแนนดิบ

ในเมื่อกติกาถูกออกแบบมาให้ ส.ว. ที่แต่งตั้งจาก คสช. สามารถโหวตเลือกนายกฯ ได้ จึงไม่น่าแปลกใจที่เราจะได้เห็น ส.ว. ‘ตอบแทนบุญคุณ’ ด้วยการยกมือโหวตให้เป็นฝักถั่ว ไม่น่าแปลกใจที่หลังจากนั้น ส.ว. หลายคนจะแสดงบทบาทองครักษ์พิทักษ์รัฐบาล มากกว่าบทบาทการตรวจสอบรัฐบาลและกลั่นกรองกฎหมาย อันเป็นหน้าที่หลักของ ส.ว.

ในเมื่อกติกาถูกออกแบบมาให้นายกฯ ไม่ยึดโยงกับประชาชนโดยตรง นายกฯ กับรัฐบาลจึงไม่ต้องมีแรงจูงใจที่จะใส่ใจประชาชน และด้วยเหตุนี้ เราจึงไม่ควรแปลกใจที่คนในรัฐบาลนี้บ่อยครั้งจะพูดจาทำนองว่า ขอให้ประชาชนช่วยตัวเอง หรือช่วยรัฐบาลเวลาที่เกิดปัญหา 

นอกจากกติกาจะออกแบบมาเอื้อให้ คสช. สืบทอดอำนาจ (ผ่าน ส.ว. แต่งตั้ง) และรัฐบาล คสช. ไม่ต้องใส่ใจประชาชนแล้ว รัฐธรรมนูญ 2560 ยังลิดรอนสิทธิของประชาชนในการถอดถอน ส.ส. และ ส.ว. ด้วย

รัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้านี้ คือฉบับปี 2550 กำหนดให้ประชาชนไม่น้อยกว่า 20,000 คน มีสิทธิเข้าชื่อถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองได้ ตามมาตรา 271 โดยใช้วิธีเดียวกับการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย (สิทธิในการเข้าชื่อถอดถอนปรากฏครั้งแรกในรัฐธรรมนูญ 2540 ซึ่งต้องใช้ 50,000 รายชื่อ)

มาถึงรัฐธรรมนูญ 2560 ไม่ให้อำนาจประชาชนในการยื่นถอดถอน ส.ส. และ ส.ว. อีกต่อไป อำนาจตรงนี้กลับย้ายไปอยู่ที่ศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งไม่มีที่มาใดๆ จากประชาชน แต่มาจากการแต่งตั้งของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ซึ่งก็มาจากการแต่งตั้งของ คสช. ทั้งหมด

ในเมื่อระบบเลือกตั้งไม่อาจสะท้อนเจตจำนงที่ชัดเจนของประชาชน กติกาก่อให้เกิดรัฐบาลผสมร้อยพ่อพันแม่ ส.ว. แต่งตั้งมีสิทธิโหวตเลือกนายกฯ ร่วมกับ ส.ส. ที่มาจากการเลือกตั้ง และประชาชนมีสิทธิออกเสียงเลือกตั้ง แต่ไม่มีสิทธิเข้าชื่อถอดถอน ส.ส. และ ส.ว. ที่เห็นว่าทำงานแย่ จึงไม่น่าแปลกใจที่เราจะได้เห็นผลลัพธ์ข้อต่อไป – 

3. ยากที่จะแก้ปัญหาให้ประชาชน เพราะขาดแรงจูงใจที่จะแก้ 

อ่านมาถึงตรงนี้ ผู้เขียนอยากเชื้อเชิญให้ทุกท่านลองคิดดูว่า ถ้าหากท่านเป็นผู้นำรัฐบาลผสม มีพรรคร่วมรัฐบาลมากถึง 19 พรรค ภายใต้กติกาของรัฐธรรมนูญ 2560 รู้ดีว่ามีเสียง ส.ว. แต่งตั้ง 250 เสียง (หนึ่งในสามของสภาทั้งหมด) ‘ตุน’ ให้อุ่นใจไปอีกห้าปี แต่ก็รู้ดีว่าความที่มีเสียงเอียงข้างตุนไว้นั่นแหละ ที่ทำให้นักการเมืองหลายคนไม่เคารพและไม่ให้เกียรติ เขาเพียงแต่เกรงใจเพราะรู้ว่าครองอำนาจอยู่ก็เท่านั้น 

ภายใต้กติกาแบบนี้ ท่านคิดว่าจะมีเวลาและแรงจูงใจมาทำอะไรมากกว่ากัน ระหว่าง 1) หาทางคุมพรรคร่วมรัฐบาลไม่ให้แตกแถว และหาทางสอย ‘งูเห่า’ มาจากพรรคอื่นเพื่อเติมเสียงให้มีเสถียรภาพอยู่เสมอ กับ 2) รับฟังเรื่องความเดือดร้อนจากประชาชนอย่างต่อเนื่อง หาทางแก้ปัญหาให้กับประชาชนอย่างบูรณาการและมีประสิทธิภาพ

ในสังคมที่คนจำนวนมากยังให้ความสำคัญกับ ‘คน’ มากกว่า ‘ระบบ’ ผู้เขียนเห็นว่ารัฐธรรมนูญ 2560 ให้บทเรียนมากมายที่เราควรถอดอย่างรอบคอบ และปูทางไปสู่การรณรงค์แก้รัฐธรรมนูญ เพราะผลลัพธ์หลายเรื่องชี้ให้เห็นแล้วว่า ‘ระบบ’ ส่งผลต่อแรงจูงใจและพฤติกรรมของ ‘คน’ ในทางที่เราไม่อยากเห็นอย่างไรได้บ้าง