ตอนที่แล้ว ผู้เขียนยกตัวอย่างบทเรียนจากคดีมาบตาพุด เพื่อชี้ให้เห็นว่า พื้นที่สามจังหวัดภาคตะวันออกที่รัฐบาลตั้งแต่สมัยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) พยายามปั้นเป็นระเบียงเศรษฐกิจภาคตะวันออก หรือ ‘อีอีซี’ นั้น ไม่ใช่พื้นที่บริสุทธิ์หรือที่ดินรกร้างว่างเปล่า ไม่เคยมีการพัฒนาใดๆ หากแต่เป็นพื้นที่อุตสาหกรรมเข้มข้นมายาวนาน สร้างผลกระทบมหาศาลแก่ประชาชนผู้อยู่อาศัยในบริเวณใกล้เคียง โดยเฉพาะเรื่องมลพิษทางอากาศ น้ำ ขยะ ซึ่งยังเป็นปัญหาเรื้อรังสืบมาจนปัจจุบัน ปัญหาบางเรื่อง เช่น เรื่องขยะ อาจรุนแรงกว่าในอดีตด้วยซ้ำ
ในเมื่อคดีมาบตาพุดเป็นภาพสะท้อนที่ชัดเจนของ “การพัฒนาที่ไม่ยั่งยืน” คำถามสำคัญก็คือ โครงการอีอีซีซึ่งมีพื้นที่มาบตาพุดอยู่ในนั้นด้วย ได้พยายามแก้ไขปัญหาเรื้อรังของมาบตาพุด และพยายามวางกลไกป้องกันปัญหาไม่ได้เกิดขึ้นอีกแล้วหรือไม่ อย่างไร
SEA การประเมินผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมทั้งระบบ ไม่ใช่แค่โครงการเดียว
ย้อนกลับไปสิบปีก่อนตอนเกิดคดีมาบตาพุด กลไกที่นักวิชาการและหลายฝ่ายออกมาเรียกร้องว่ารัฐควรนำมาใช้ได้แล้ว คือ การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (Strategic Environmental Assessment: SEA) ซึ่งเป็นกระบวนการวิเคราะห์เชิงระบบเพื่อการประเมินผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมที่อาจเกิดขึ้นจากการดำเนินงานระดับที่ใหญ่กว่าโครงการโครงการเดียว เช่น ระดับแผน หรือระดับนโยบาย โดยมองทั้งพื้นที่เป็นสำคัญ อย่างกรณีของอีอีซีก็ควรจะมองพื้นที่ทั้งสามจังหวัดภาคตะวันออกเป็นขอบเขตการทำ SEA เพราะนโยบายนี้ครอบคลุมทั้งสามจังหวัด
เหตุผลหลักที่หลายฝ่ายออกมาเรียกร้องให้ใช้การประเมินระดับนี้กับมาบตาพุดก็คือ ปัญหาจำนวนมากไม่ได้เกิดจากกิจกรรมของโรงงานใดโรงงานหนึ่งเท่านั้น แต่เกิดจาก การกระจุกตัว ของโรงงาน ซึ่งในเขตควบคุมมลพิษของระยองจังหวัดเดียวก็มีมากกว่าหกร้อยโรงแล้ว
ยกตัวอย่างเช่น โรงงานแต่ละโรงอาจปล่อยสารพิษไม่เกินค่ามาตรฐาน แต่สารพิษสะสมจากหลายร้อยโรงรวมกันอาจเป็นอันตรายต่อสุขภาพได้ ถ้าหากเราไม่มีการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ ประเมินอย่างถูกหลักวิชาการว่าทั้งพื้นที่มี ‘กำลังรองรับ’ (carrying capacity) โรงงานทั้งหมดได้กี่โรงกันแน่ ประชาชนก็จะสุ่มเสี่ยงที่จะเดือดร้อนจากปัญหาสิ่งแวดล้อมต่างๆ ที่หลุดรอดช่องโหว่ของกฎหมายและกฎระเบียบต่อไป (ดังตัวอย่างที่ยกว่า ไม่มีโรงงานโรงไหนปล่อยสารพิษเกินกำหนด แต่คนเดือดร้อนจากสารพิษสะสมจากทุกโรงรวมกัน)
หลักเกณฑ์สำคัญที่ขาดไม่ได้ในการทำ SEA คือ การประเมินทางเลือกของการไม่มีนโยบาย (no-action alternative) เป็นหนึ่งในตัวเลือกด้วย และการให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย (stakeholders) ในทุกขั้นตอน โดยเฉพาะก่อนการดำเนินนโยบาย
การมีส่วนร่วม โดยเฉพาะของประชาชนที่สุ่มเสี่ยงจะได้รับผลกระทบ เป็นหัวใจที่ขาดไม่ได้ของหลัก “การพัฒนาที่ยั่งยืน” เพราะผู้ดำเนินโครงการไม่ใช่ผู้ที่อาศัยในพื้นที่ ย่อมไม่อาจหยั่งรู้เองได้ว่าคนในพื้นที่กังวลเรื่องอะไรบ้าง โครงการของตัวเองน่าจะส่งผลกระทบต่อวิถีชีวิตอย่างไรบ้าง ถ้าหากไม่ไปหารือกับพวกเขาอย่างจริงจัง
การมีส่วนร่วม ไม่ใช่เรื่องแค่ ‘ทำพอเป็นพิธี’
ในมาตรฐานสากลของการพัฒนาที่ยั่งยืน การมีส่วนร่วมจะต้องเป็น “การมีส่วนร่วมที่มีความหมาย” หรือ meaningful engagement) ซึ่งแปลว่าจะต้องมีลักษณะต่อไปนี้ครบทุกข้อ
- ผู้มีส่วนได้เสียจะต้องได้รับข้อมูลที่ครบถ้วนรอบด้าน เพียงพอต่อการตัดสินใจ และได้ข้อมูลนั้นล่วงหน้านานเพียงพอก่อนการปรึกษาหารือ (เรียกย่อๆ ว่า ความยินยอมนั้นต้องเป็นแบบ FPIC – Free, Prior, Informed Consent)
- นำเสนอข้อมูลสำคัญในรูปแบบที่ง่ายต่อการทำความเข้าใจ และเหมาะสมทางวัฒนธรรม (เช่น พูดภาษาถิ่นที่ผู้มีส่วนได้เสียพูด อธิบายให้เข้าใจง่าย ไม่ใช้ภาษาเทคนิครุ่มร่ามที่ไม่มีใครเข้าใจนอกจากผู้เชี่ยวชาญ)
- เป็นการสื่อสารสองทาง ไม่ใช่ยัดเยียดข้อมูลทางเดียว ทุกฝ่ายได้มีโอกาสแลกเปลี่ยนมุมมองและข้อมูล รับฟังซึ่งกันและกัน และได้หยิบยกประเด็นที่ตนสนใจหรือกังวล
- ข้อมูลที่ได้จากกระบวนการจะถูกนำไปประกอบเป็นส่วนหนึ่งของการตัดสินใจ ในกระบวนการที่มีความรับผิดต่อผู้มีส่วนได้เสียจริงๆ ไม่ใช่ “ตั้งธง” ไว้ล่วงหน้าแล้วว่าฉันจะทำโครงการแบบที่อยากทำ จัดกระบวนการประชาพิจารณ์เพียงเพื่อให้ได้ชื่อว่าทำแล้ว ทำพอเป็นพิธี ทำให้ครบๆ ตามระเบียบ หรือเพื่อสร้างภาพว่า “ฟังเสียงประชาชนแล้ว”
ถ้ากระบวนการไม่มีลักษณะครบทุกข้อข้างต้น ก็ต้องตั้งคำถามก่อนว่า คนที่จัดกระบวนการประชาพิจารณ์นั้นเคารพคนอื่นว่าเท่าเทียมกับตน มีสิทธิแสดงออกเท่ากับตนหรือไม่ เขาอยาก ‘ฟัง’ จริงๆ หรือเพียงแต่อยาก ‘ยัดเยียด’ ความคิดที่ตนเชื่อมั่นว่าถูกต้องแล้วไม่ต้องฟังใคร
“การมีส่วนร่วมที่มีความหมาย” สำคัญมาก เพราะ “การพัฒนาที่ยั่งยืน” ในเนื้อแท้เป็นเรื่องของเนื้อหา ไม่ใช่เปลือกนอก ทุกกระบวนการในการพัฒนาต้องตั้งอยู่บนฐานของการเคารพสิทธิมนุษยชน และหลักนิติรัฐ
รัฐซ้อนรัฐในพื้นที่ EEC
ทว่าหลังจากที่คดีมาบตาพุดผ่านมาสิบปี นอกจากเราจะยังไม่เคยมีกฎหมายประชาพิจารณ์ที่ตรงตามหลัก “การมีส่วนร่วมที่มีความหมาย” แล้ว เรายังไม่เคยเห็นวี่แววของการคำนวณ “กำลังรับรอง” ของพื้นที่มาบตาพุด และไม่เห็นวี่แววของนำ SEA มาใช้ในพื้นที่อีอีซีแต่อย่างใด
ซ้ำร้าย กลไกที่เคยรับประกันการมีส่วนร่วมของประชาชน (ไม่ว่าจะบกพร่องหรือลุ่มๆ ดอนๆ เพียงใดก็ตามที) และความรับผิดของภาครัฐยังถูกยกเลิกหรือลิดรอนเพื่ออำนวยความสะดวกให้กับนักลงทุนในพื้นที่อีอีซี ดังที่ไอลอว์สรุปไว้อย่างกระชับในบทความ ““EEC” เขตเศรษฐกิจ “พิเศษ” สำหรับใคร?” ว่า
“…นอกจากการใช้อำนาจตามมาตรา 44 แล้ว คสช. ยังให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) สภาที่มาจากการแต่งตั้งของตัวเองออกกฎหมายมาอีกหลายฉบับ ซึ่งหนึ่งในนั้นก็คือ ‘พ.ร.บ.เขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก’ หรือ ‘พ.ร.บ.อีอีซี’ โดยตัวกฎหมายรวมศูนย์อำนาจตัดสินใจเกี่ยวกับการอนุมัติ อนุญาต ให้สิทธิ หรือให้สัมปทาน ให้กับนักลงทุนในด้านต่างๆ ไปไว้ที่ ‘คณะกรรมการนโยบาย’ และ ‘เลขาธิการ’ ที่ตั้งขึ้นมาใหม่ เสมือนมีหน่วยงาน ‘รัฐซ้อนรัฐ’ ขึ้นมาบริหารจัดการพื้นที่ดังกล่าวเป็นการเฉพาะ
“พ.ร.บ.อีอีซี ยังยกเว้นกฎหมายบางอย่างเพื่อให้การขับเคลื่อนไม่ติดข้อจำกัด เช่น การยกเว้นกฎหมายผังเมืองในการจัดทำแผนผังการใช้ประโยชน์ในที่ดินและแผนผังการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและระบบสาธารณูปโภค หรือการยกเว้นกฎหมายว่าด้วยการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (สปก.) เพื่อให้นำที่ดินของสำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตรมาใช้ประโยชน์ได้ หรือแม้แต่การยกเว้นบางมาตราของ พ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม ที่ไม่จำกัดว่าผู้เชี่ยวชาญที่จัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม จะมีคุณสมบัติตรงตามที่กฎหมายกำหนดหรือไม่
“มิใช่แค่นั้น ในระหว่างที่ พ.ร.บ.อีอีซียังไม่ใช้บังคับ หัวหน้า คสช. ได้ใช้อำนาจตามมาตรา 44 ออกคำสั่งหัวหน้าคสช. ที่ 47/2560 เพื่อยกเว้นการใช้ผังเมืองในการทำแผนระเบียงเศรษฐกิจภาคตะวันออก โดยคำสั่งดังกล่าวเปิดทางให้มีการจัดทำนโยบายและแผนภาพรวม แผนการใช้ประโยชน์ในที่ดิน และอื่นๆ ให้เสร็จภายใน 6 เดือน และการทำแผนดังกล่าวให้ยกเว้นการบังคับใช้กฎหมายผังเมือง
“นอกจากนี้ สนช. ยังผ่าน พ.ร.บ. ว่าด้วยการเวนคืนและการได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2562 ขึ้นมาแทน พ.ร.บ.ว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ ฉบับปี 2530 โดยกำหนดให้ “การพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษ” เป็นกิจการ “เพื่อประโยชน์สาธารณะ” และให้อำนาจรัฐสามารถเวนคืนที่ดินในเขตเศรษฐกิจพิเศษ ทั้งยังสามารถเวนคืนที่ดินสาธารณประโยชน์ ที่ดินป่าสงวนหวงห้าม และที่ดินสงวนหวงห้ามตามกฎหมายว่าด้วยที่ราชพัสดุหรือตามประมวลกฎหมายที่ดินได้อีกด้วย
“ข้อมูลจากรายงานศึกษา “ธรรมาภิบาลด้านที่ดินในพื้นที่เขตเศรษฐกิจพิเศษชายแดนและระเบียงเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออก” [จัดทำกลุ่มจับตาปัญหาที่ดิน (Land Watch Thai) นำโดย พรพนา ก๊วยเจริญ, ดร.สมนึก จงมีวศิน และคณะ สนับสนุนโดยสมัชชาองค์กรเอกชนด้านการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ และสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.)] พบว่า นโยบายการพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษทำลายหลักนิติธรรม (rule of law) และรอนสิทธิของประชาชน อีกทั้งยังไม่มีงานศึกษาใดๆ มารองรับ นับตั้งแต่การศึกษาถึงความเป็นไปได้ การจัดทำรายงานประเมินผลกระทบด้านสังคมและสิ่งแวดล้อม (EIA) และการจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (SEA) และที่สำคัญการขาดมีส่วนร่วมในทุกภาคส่วน แม้แต่กับนักธุรกิจหรือผู้ประกอบการในท้องถิ่น การขาดกระบวนการดังกล่าวเป็นส่วนสำคัญที่ก่อให้เกิดผลกระทบและนำไปสู่การคัดค้านหรือความขัดแย้งกับประชาชน”
ยกเว้นกฎหมายผังเมือง เพื่อเดินหน้า EEC
ในเมื่อกลไกการมีส่วนร่วมอย่างผังเมืองถูกยกเลิก นั่นก็หมายความว่านักลงทุนรายใหญ่ทั้งหลายสามารถกว้านซื้อที่ดินที่ตัวเองเล็งไว้แล้วว่าจะขึ้นโครงการได้ตามสบาย ในราคาสบายๆ ที่ไม่ต้องประมูลแข่งกับใคร โดยที่ประชาชนในพื้นที่ไม่รู้เรื่องอะไร แล้วรัฐค่อยประกาศผังเมืองมาทีหลัง
ในเดือนกันยายน 2562 หลังจากที่เรามีสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งแล้ว ส.ส. ภาคตะวันออกจากหลายพรรครวมตัวกันยื่นญัตติเสนอให้ตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญ (กมธ.) พิจารณาศึกษาการดำเนินการโครงการเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (EEC) โดยหัวหน้าพรรคประชาชาติลุกขึ้นอภิปรายเหตุผลว่า
“ขอให้โครงการนี้มีการศึกษาเพื่อที่จะไม่มีผลกระทบต่อวิถีชีวิตของประชาชน หรือกระทบน้อยที่สุด สิ่งที่เกิดขึ้นในอนาคตลูกหลานเรารับกรรม ด้วยการตัดสินใจด้วยความไม่รอบคอบ หลังได้รับคำร้องเรียนจากประชาชนในภาคตะวันออก พนง.การรถไฟจำนวนมาก ยังไม่ทราบเรื่องการทำสัญญาระหว่างรัฐกับเอกชนยังไม่โปร่งใส สมควรเปิดเผยสัญญาให้ประชาชนทราบอย่างทั่วถึง เพราะรัฐบาลลงทุนเป็นแสนล้าน มอบพื้นที่มูลค่ามหาศาลให้เอกชนไปหาผลประโยชน์ 99 ปี อีกทั้งพรรคการเมืองตั้งข้อสังเกต โครงการนี้ทำอย่างรีบเร่งในการทำกรอบทีโออาร์อย่างไม่โปร่งใส เพราะทำในช่วงสภาปฏิวัติไม่ใช่สภาประชาชน เมื่อมีสภาประชาชนควรมีการทำทีโออาร์ให้รอบคอบขึ้น ไม่ได้มีเจตนาไปขัดขวางแต่อย่างใด … แต่ทำไมเราต้องรีบเร่ง ต้องเปิดโอกาสให้เอกชนมากกว่าสิ่งที่รัฐบาลและประชาชนจะได้รับ เราต้องการตรวจสอบให้เกิดความรอบคอบ สิ่งที่ท้วงติงทั้งหลาย ถ้าสภาของประชาชนไม่ได้ตรวจสอบ อย่าคิดเลยว่าทำเร็ว โครงการนี้อาจล่าช้า สะดุดลง เมื่อลงนามกับเอกชนแล้ว รัฐอาจเสียค่าโง่เหมือนในอดีต เพราะไม่ผ่านสภา ไม่ให้ประชาชนตรวจสอบ”
น่าเสียดายที่ ส.ส. พรรครัฐบาลกลับปฏิเสธกลไกตรวจสอบของสภาอย่างไร้เหตุผล(ที่ฟังขึ้น) โดยที่ประชุมมีมติไม่เห็นด้วยให้ตั้ง กมธ. ด้วยเสียง 231 ต่อ 223 เสียง งดออกเสียง 2 เสียง
การรวบอำนาจในการพัฒนาไว้ที่หน่วยงานเดียว มีอำนาจในการออกแบบอำนาจและผลักดันโครงการพัฒนาซึ่งกินเนื้อที่มหาศาลถึงสามจังหวัด (และกฎหมายอีอีซีก็ให้อำนาจขยายไปยังจังหวัดอื่นๆ ในอนาคต) ในขณะเดียวกันกลับไม่มีการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์หรือ SEA ซึ่งครอบคลุมเนื้อที่เท่ากัน จึงสุ่มเสี่ยงอย่างยิ่งที่จะทำให้อีอีซีเจริญรอยตาม “การพัฒนาที่ไม่ยั่งยืน” ดังที่เกิดกับมาบตาพุด
นอกจากนี้ การไม่ให้ความสำคัญกับกลไกการมีส่วนร่วมที่รัฐมีความรับผิดชัดเจน อย่างเช่นกฎหมายผังเมือง ก็เท่ากับเป็นการเอื้อประโยชน์กับกลุ่มทุนใหญ่ไปด้วยในเวลาเดียวกัน
โปรดติดตามตอนต่อไป.
Tags: คสช., EEC, อีอีซี, มาบตาพุด, การพัฒนาที่ยั่งยืน, การมีส่วนร่วม, กฎหมายผังเมือง
