นานาทัศนะต่อนโยบายประชานิยม

‘ยกระดับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุเป็น 3,000 บาท/เดือน’

‘อัดฉีดเงินให้ผู้ถือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐเดือนละ 1,000 บาท’

‘สวัสดิการเด็กเล็ก 1,200 บาท/เดือน’

‘พักหนี้ 3 ปี วงเงินไม่เกิน 1 ล้านบาท’

‘เติมเงินเข้ากระเป๋าดิจิทัล 10,000 บาท สำหรับทุกคนที่อายุมากกว่า 16 ปี’

และอีกสารพัดนโยบาย ‘ลดแลกแจกแถม’ จูงใจให้คนลงคะแนนเสียงให้ในการเลือกตั้งเดือนพฤษภาคมที่จะถึงนี้ อย่างไรก็ตาม นโยบายลักษณะดังกล่าวถูกมองในแง่ลบเสมอมาทั้งในฝั่งของนักวิชาการ สื่อมวลชน และประชาชนทั่วไป ที่มองว่านโยบายเหล่านี้แม้จะช่วยแก้ปัญหาปากท้องและยกระดับชีวิตของประชาชนได้จริง แต่ก็ไม่ต่างจากการใช้เงินภาษีแบบไม่คิดหน้าคิดหลัง และไม่ได้คำนึงถึงภาระการคลังที่ทิ้งไว้ให้รัฐบาลชุดต่อไป

นโยบายเช่นนี้ในไทยมักถูกเรียกรวมๆ ว่า ‘นโยบายประชานิยม’ ที่เน้นเอาเงินยัดใส่มือประชาชนเพื่อสร้างความนิยมระยะสั้นโดยไม่สนใจผลกระทบหรือภาระการคลังที่เกิดขึ้นในระยะยาว

หลังจากแต่ละพรรคการเมืองเริ่มประกาศนโยบายหาเสียงอย่างจริงจัง สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทยหรือทีดีอาร์ไอก็นับเป็นเสียงแรกๆ จากโลกวิชาการที่ออกมาตักเตือนว่า นโยบายของแต่ละพรรคการเมืองอาจเป็นการใช้งบประมาณมากเกินตัว มีแนวโน้มที่จะใช้เงินนอกงบประมาณผ่านรัฐวิสาหกิจและสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ และเป็นการสร้างวัฒนธรรมที่จะทำลายวินัยของประชาชนในการชำระเงินกู้

นักเศรษฐศาสตร์มองว่า นโยบายประชานิยมส่วนใหญ่จะเป็นนโยบายฝั่งอุปสงค์ เน้นกระตุ้นการบริโภคระยะสั้นโดยการยัดเงินใส่มือประชาชน ไม่ต่างจากการถมดินลงในบ่อน้ำที่อาจสร้างแรงกระเพื่อมได้บ้าง แต่ไม่นานก็สลายหายไปและอาจกลายเป็นปัญหาในระยะยาว แตกต่างจากนโยบายฝั่งอุปทาน เช่น การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน การยกระดับการศึกษาและพัฒนาทุนมนุษย์ รวมทั้งการสนับสนุนให้ออมเงิน ซึ่งเปรียบเสมือนการลงมือขุดขยายบ่อน้ำให้พร้อมรองรับการเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะยาว

แต่อย่างที่เราทราบกันดีครับว่า เสียงตักเตือน บทความแสดงความห่วงใย หรืองานวิจัยใดๆ ก็ไม่อาจทัดทานพรรคการเมืองให้เลิกหาเสียงด้วยนโยบายประชานิยมได้ เหตุผลก็แสนจะตรงไปตรงมา เพราะไม่มีใครตอบได้ว่า ‘ระยะยาว’ ของเหล่านักเศรษฐศาสตร์จะมาถึงเมื่อไร ตรงกันข้ามกับนโยบายช่วยเหลือปากท้องในระยะสั้นที่ประชาชนจับต้องได้มากกว่า

นี่คือเงื่อนไขทางการเมืองในระบอบประชาธิปไตยที่รัฐบาลมีเวลาเพียงไม่กี่ปีในการสร้างผลงาน ซึ่งระยะเวลาดังกล่าวไม่นานพอที่จะสร้างผลลัพธ์ในระยะยาวดังที่เหล่านักเศรษฐศาสตร์คาดหวัง พรรคการเมืองจึงไม่มีทางเลือกมากนักในการจูงใจให้คนมาลงคะแนนเสียงนอกจากหันไปพึ่งพานโยบายประชานิยมที่สร้างผลตอบแทนแบบ ‘ทันใจ’

นโยบายประชานิยมเลวร้ายจริงหรือ?

การศึกษาชิ้นหนึ่งที่วิเคราะห์การเติบโตทางเศรษฐกิจของผู้นำประชานิยมกว่า 50 คนในกลุ่มประเทศอเมริกาใต้ พบว่า การเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศเหล่านั้นต่ำกว่าที่ควรจะเป็นราว 1% อีกทั้งเหล่าผู้นำประชานิยมยังทิ้งมรดกหลังจากหมดวาระเอาไว้ คืออัตราเงินเฟ้อที่สูง ภาระหนี้สาธารณะ และที่สำคัญ ‘ความคาดหวัง’ ของประชาชนต่อรัฐบาลที่หวังนโยบายช่วยเหลือจุนเจือจากพรรคการเมืองอื่นเช่นกัน

อย่างไรก็ตาม การศึกษาชิ้นดังกล่าวเน้นไปที่ผลการบริหารประเทศของผู้นำประชานิยมมากกว่าผลกระทบเชิงนโยบายแบบเฉพาะเจาะจง จึงไม่อาจฟันธงตอบได้ว่า นโยบายประชานิยม ซึ่งมักเป็นการกระตุ้นการบริโภคของประชาชน ด้อยประสิทธิภาพกว่านโยบายฝั่งอุปทานที่นักเศรษฐศาสตร์ส่วนใหญ่หลงรักหรือไม่

นักเศรษฐศาสตร์จำนวนหนึ่งมองว่า นโยบายฝั่งอุปสงค์ก็ใช่ว่าจะเลวร้าย เพราะเปรียบเสมือนการ ‘สตาร์ตเครื่องยนต์’ ทางเศรษฐกิจ ผ่านการสร้างแรงจูงใจให้ผู้ผลิตภายในประเทศยกระดับความสามารถในการแข่งขันด้วยแรงซื้อของประชาชนในระยะสั้น การกระตุ้นอุปสงค์โดยรัฐจึงไม่ใช่เรื่องสูญเปล่า เพราะเป็นการขยายตลาดและเปิดโอกาสให้กับกิจการที่กำลังอยู่ในช่วงเริ่มต้นได้มีกระแสเงินสดเข้ามาพร้อมกับเรียนรู้เทคนิคการทำธุรกิจ ส่วนกิจการดั้งเดิมก็จะมีโอกาสขยายธุรกิจ นำไปสู่การจ้างงานและสั่งสมความเชี่ยวชาญของเหล่าแรงงาน

มารีอานา แมซซูคาโต (Mariana Mazzucato) นักเศรษฐศาสตร์ผู้เชี่ยวชาญด้านการสร้างนวัตกรรมในระบบเศรษฐกิจ หยิบยกกรณีศึกษาโครงการส่งมนุษย์ไปดวงจันทร์ขององค์การนาซา (NASA) ที่ยกระดับการแข่งขันของอุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์ในสหรัฐอเมริกาแบบก้าวกระโดดว่า รัฐบาลดำเนินนโยบายฝั่งอุปสงค์โดยใช้เงินงบประมาณก้อนใหญ่เพื่อสร้าง ‘ตลาด’ ชิปซิลิคอนซึ่งขณะนั้นเป็นนวัตกรรมที่ล้ำสมัยอย่างยิ่ง รวมทั้งเป็นคู่ค้าสำคัญของการพัฒนาคอมพิวเตอร์ขนาดพกพาและซอฟต์แวร์อีกด้วย

ขณะที่ ดานี รอดริก (Dani Rodrick) นักเศรษฐศาสตร์ที่ศึกษาด้านปัจจัยที่ส่งผลให้เศรษฐกิจเติบโตเสนอว่านโยบายประชานิยมอาจเหมาะสมกับบางสถานการณ์ เขายกตัวอย่างนโยบายนิวดีลของสหรัฐอเมริกาในยุคประธานาธิบดีรูสเวลต์ ในช่วงเศรษฐกิจตกต่ำครั้งใหญ่ รูสเวลต์ถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างหนักว่าใช้อำนาจบริหารเข้าแทรกแซงตลาด พร้อมกับดำเนินสารพัดนโยบายประชานิยม ไม่ว่าจะเป็นการให้เงินช่วยเหลือผู้สูงอายุและคนว่างงาน รวมทั้งการบังคับใช้กฎหมายค่าแรงขั้นต่ำ การปฏิรูปตามนโยบายนิวดีลถือเป็นกรณีคลาสสิกของความสำเร็จในการใช้นโยบายภาครัฐเพื่อรับมือภาวะเศรษฐกิจขาลง

ดังนั้นนโยบายฝั่งอุปสงค์ที่เน้นอัดฉีดเงินเข้าไปในตลาดแบบตรงๆ จึงไม่ใช่นโยบายที่ไร้ประสิทธิภาพเสียทีเดียว แต่อาจมีเงื่อนไขหรือสถานการณ์บางอย่างที่ทำให้นโยบายดังกล่าวเหมาะสมต่อการใช้งาน

หน้าตาของนโยบายประชานิยมที่ดี

นักเศรษฐศาสตร์ส่วนใหญ่ไม่ชื่นชอบนโยบายประชานิยมมากนัก เพราะสองสาเหตุสำคัญ คือนโยบายดังกล่าวอาจก่อให้เกิดภาระหนี้สาธารณะมหาศาลและทำให้อัตราเงินเฟ้อสูง นี่คือสองตัวแปรของเศรษฐกิจมหภาคที่ส่งผลอย่างยิ่งต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะยาว จึงไม่ผิดนักหากจะกล่าวว่า ถ้านโยบายประชานิยมไม่ก่อให้เกิดสองปัญหานี้ ก็คงนับว่าเป็นนโยบายที่ดี

แล้วนโยบายประชานิยมส่งผลให้เกิดปัญหาเหล่านั้นได้อย่างไร

ลองนึกภาพตามนะครับ สมมติว่าชุมชนปิดที่โดดเดี่ยวแห่งหนึ่งซึ่งพิมพ์เงินมาใช้กันเอง สามารถผลิตสินค้าและบริการได้มูลค่ารวมทั้งหมด 1,000 บาทและมีภาระหนี้ของรัฐบาลอยู่ 600 บาท หรือคิดเป็นราว 60% ของมูลค่าการผลิตทั้งหมดในระบบเศรษฐกิจ

วันดีคืนดีประชาชนเลือกผู้นำประชานิยมขึ้นมาบริหารชุมชน เขาตัดสินใจกู้เงิน 100 บาทแล้วแจกจ่ายให้กับประชาชน อย่างไรก็ตาม เงินก้อนนั้นกลับไม่ได้เป็นการเพิ่มสมรรถภาพในการผลิตสินค้าและบริการ ดังนั้นมูลค่าเศรษฐกิจในชุมชนจะยังเท่ากับ 1,000 บาทเหมือนเดิม สถานการณ์ดังกล่าวจะส่งผลให้ 

1. คนมีเงินในมือมากขึ้น แต่ผลผลิตในชุมชนเท่าเดิมทำให้เงินมูลค่าลดลงหรืออัตราเงินเฟ้อสูงขึ้นนั่นเอง 

2. อัตราส่วนหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้น โดยมีหนี้เพิ่มเป็น 700 บาทแต่มูลค่าการผลิตในชุมชนยังอยู่ที่ 1,000 บาท ทำให้ภาระหนี้คิดเป็น 70% ของมูลค่าการผลิตทั้งหมดในระบบเศรษฐกิจ

ดังนั้น หากต้องการไม่ให้เงินเฟ้อสูงและภาระหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นจนเกินระดับที่เหมาะสม นโยบายประชานิยมจะต้องเสริมสร้างศักยภาพในการผลิตสินค้าและบริการในประเทศนั่นเอง ผศ.ดร.นภนต์ ภุมมา จากคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ สรุปหลักการสำคัญ 3 ประการในการออกแบบนโยบายประชานิยม ไว้ดังนี้ 1. เพิ่มผลิตภาพ 2.สร้างนวัตกรรม และ 3. ลดความเหลื่อมล้ำ

คำว่าเพิ่มผลิตภาพในที่นี้ คือการใช้เงินงบประมาณภาครัฐอย่างเฉพาะเจาะจงไปยังอุตสาหกรรมที่มีโอกาสเติบโตสูง นับเป็นดาวรุ่งที่จะช่วยฉุดพาเศรษฐกิจให้คึกคัก เช่น อุตสาหกรรมซอฟต์แวร์ เซมิคอนดักเตอร์ หรือรถยนต์ไฟฟ้า โดยรัฐบาลสามารถสร้าง ‘อุปสงค์เทียม’ เพื่อให้บริษัทในอุตสาหกรรมเหล่านั้นมีทุนรอนมากพอที่จะพัฒนาผลิตภัณฑ์จนถึงจุดที่สามารถแข่งขันได้ในระดับนานาชาติ

ส่วนเรื่องการแสวงหานวัตกรรมก็ไม่มีสูตรสำเร็จ รัฐบาลอาจทุ่มงบประมาณเพื่อวิจัยและพัฒนาภายในหน่วยงานภาครัฐเอง ตัวอย่างเช่น สำนักโครงการวิจัยขั้นสูงด้านกลาโหม (The Defense Advanced Research Projects Agency) ของสหรัฐอเมริกา ซึ่งคิดค้นสารพัดนวัตกรรมเปลี่ยนโลก อาทิ เมาส์คอมพิวเตอร์ อินเทอร์เน็ต โดรน จีพีเอส รวมถึงระบบปัญญาประดิษฐ์ช่วยเหลืออัตโนมัติซึ่งต่อมาพัฒนาเป็น Siri ในไอโฟน รวมทั้ง Bixby Alexa และ Hey Google!

อีกรูปแบบหนึ่งคือการที่รัฐเข้าไปเป็นคู่สัญญาและให้ทุนวิจัย โดยหน่วยงานภาครัฐจะเข้าไปกำหนดว่านวัตกรรมควรพัฒนาไปในทิศทางใด เช่น โครงการอะพอลโลที่องค์การนาซาทำสัญญากับบริษัทคู่ค้าภาคเอกชนจำนวนมากในการพัฒนาระบบต่างๆ เพื่อส่งมนุษย์ไปยังดวงจันทร์ หรืออาจเป็นการคัดเลือกและให้ทุนเพื่อการวิจัยและพัฒนาทางธุรกิจแก่บริษัทขนาดเล็กจำนวนมาก เช่น โครงการ YouWin! ในประเทศไนจีเรียที่รัฐบาลมอบเงินรางวัลแก่ผู้ชนะการแข่งขันแผนธุรกิจนับพันคน

ส่วนประเด็นด้านความเหลื่อมล้ำ อาจารย์นภนต์มองว่า การแจกเงินกระตุ้นการบริโภคเพียงลำพังอาจไม่เพียงพอที่จะช่วยลดความเหลื่อมล้ำ โดยรัฐต้องกำหนดเงื่อนไขเพื่อให้มั่นใจว่าเงินก้อนที่แจกจ่ายไปนั้นจะกระจายไปยังธุรกิจขนาดเล็กและผู้ประกอบการรายย่อย ไม่ใช่กลายเป็นการกระตุ้นยอดขายทำกำไรเข้ากระเป๋านายทุนรายใหญ่

จะเห็นว่า นโยบายประชานิยมสามารถสร้างประโยชน์ในระยะยาวได้ ทั้งในแง่เพิ่มผลิตภาพในระบบเศรษฐกิจและช่วยบรรเทาความเหลื่อมล้ำ แต่สิ่งสำคัญคือพรรคการเมืองต้อง ‘คิดอย่างรอบด้าน’ ถึงผลลัพธ์ที่คาดหวังทั้งระยะสั้นและระยาวจากเม็ดเงินที่ทุ่มลงไปกับนโยบายดังกล่าว ไม่ใช่หวังเพียงสร้างคะแนนนิยมระยะสั้นแต่ทิ้งปัญหาไว้ให้รัฐบาลชุดต่อไปรับผิดชอบ  

อ้างอิง

Economic Paradigm and Demand-Side Populist Policies in Thailand

What is populism?

Populism and its Economic Impact: What Does the Evidence Say?