การยึดกุมกลไกกำกับดูแล: ตัวอย่างจากประวัติศาสตร์อเมริกา

คอลัมน์นี้ตอนที่แล้วผู้เขียนพูดถึงข้อถกเถียงเกี่ยวกับทฤษฎี ‘การยึดกุมกลไกกำกับดูแล’ (Regulatory Capture) รวมถึง ‘เกณฑ์มาตรฐานเชิงประจักษ์’ 3 ข้อ ที่ ดาเนียล คาร์เพนเตอร์ และ เดวิด มอสส์ สองปรมาจารย์ด้านนี้จากมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด เสนอให้เราใช้เวลาประเมินหน่วยงานกำกับดูแล ก่อนจะนำเสนอต่อสาธารณะว่า น่าจะเกิดการยึดกุมกลไกกำกับดูแลโดยกลุ่มผลประโยชน์ขึ้นแล้ว

ในเมื่อทฤษฎีการยึดกุมฯ ได้รับการพัฒนา ค้นคว้า และต่อยอดในสหรัฐอเมริกาเป็นหลัก ประเทศที่เรียกได้ว่า ‘ป้อมปราการ’ สำคัญของระบอบทุนนิยม ผู้เขียนจึงคิดว่าเป็นโอกาสดีที่เราจะได้เรียนรู้จากบางกรณีจากประวัติศาสตร์ที่มีข้อมูลหลักฐานและงานวิจัยในวงวิชาการสหรัฐฯ ยืนยันแล้วว่า เข้าข่าย ‘การยึดกุมกลไกกำกับดูแล’ อย่างแน่นอน

  กรณีศึกษาระดับคลาสสิกของการยึดกุม คือ คณะกรรมการการบินพลเรือน (Civil Aeronautics Board: CAB) ในสหรัฐอเมริกา หน่วยงานกำกับดูแลซึ่งถูกยกเลิกไปแล้วในปี 1985 เรื่องนี้ได้รับการถ่ายทอดอย่างสนุกสนานน่าติดตามโดย ธอมัส เค. แม็กกรอ (Thomas K. McCraw) ในหนังสือที่ชนะรางวัลพูลิตเซอร์ปี 1984 เรื่อง ‘Prophets of Regulation’ (ศาสดาแห่งการกำกับดูแล)

  แม็กกรอเล่าในหนังสือว่า ในยุคบุกเบิกการบินพลเรือนช่วงก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 สายการบินต่างๆ ยังไม่สามารถทำกำไรจากธุรกิจนี้ได้ สภาคองเกรสจึงออกกฎหมายก่อตั้งคณะกรรมการการบินพลเรือนเป็นหน่วยงานกำกับดูแลขึ้นในปี 1938 โดยให้มีอำนาจจ่ายเงินอุดหนุน (Subsidies) ให้กับผู้ประกอบการด้วย

“ชัดเจนว่าในการออกกฎหมายคณะกรรมการการบินพลเรือน [CAB] สภาคองเกรสอยากสร้างเสถียรภาพให้กับธุรกิจสายการบิน สิ่งที่ไม่ชัดก็คือสภาอยากให้อุตสาหกรรมนี้กระจุกตัวอยู่ในมือผู้เล่นที่ฮั้วกันไม่กี่รายหรือเปล่า แต่นั่นแหละคือสิ่งที่เกิดขึ้น ในช่วงเวลา 40 ปี ระหว่างปี 1938 ที่ออกกฎหมายนี้ กับปีที่ [อัลเฟรด] คาห์น ได้รับการแต่งตั้งเป็นประธานคณะกรรมการการบินพลเรือน ผลลัพธ์ของนโยบายทั้งหมดของคณะกรรมการนี้ก็คือการแช่แข็งอุตสาหกรรมการบินพลเรือนให้มีสภาพไม่ต่างจากปี 1938

“ยกตัวอย่างเช่น นโยบายหนึ่ง [ของ CAB] คือการห้ามการแข่งขันด้านราคา แทนที่จะให้สายการบินต่างๆ แข่งราคากัน CAB ออกข้อกำหนดว่าสายการบินทุกสายที่บินเส้นบินเดียวกันจะต้องคิดราคาเท่ากันหมด จากผู้โดยสารที่นั่งชั้นเดียวกัน […] อีกนโยบายโยงกับจุดยืนของ CAB ต่อการเข้ามาแข่งขันของผู้เล่นหน้าใหม่ ในเมื่อสภาคองเกรสกำหนดว่า CAB มีหน้าที่ประเมินว่าสายการบินใหม่ๆ ตอบสนองต่อ “ประโยชน์สาธารณะ ความสะดวกของผู้บริโภค และความจำเป็น” หรือไม่ บ่อยครั้งคณะกรรมการตัดสินห้วนๆ ว่าไม่มีสายการบินที่สมัครขอรับใบอนุญาตรายใดผ่านเกณฑ์เหล่านี้ และในความเป็นจริง CAB ก็ไม่เคยอนุมัติสายการบินพลเรือนขนาดใหญ่(ใช้เครื่องบินเจ็ท) รายใหม่เลยให้เข้ามาแข่งขันกับสายการบินเดิม 16 ราย (ซึ่งแข่งกันอยู่ก่อนหน้าการก่อตั้ง CAB) ยิ่งไปกว่านั้น สายการบินเดิม 16 รายเหล่านี้ ซึ่งต่อมาลดเหลือ 10 รายจากการควบรวมกิจการกันไปมา ก็ยังคงเป็นรายเดิมๆ ที่ครองส่วนแบ่งตลาดสูงสุดในทศวรรษ 1970

“บริษัทเหล่านี้… เติบโตเป็นบริษัทยักษ์ใหญ่ภายใต้การปกปักรักษาของ CAB ไม่มีบริษัทไหนเลยที่ต้องการการผ่อนปรนกฎเกณฑ์ (Deregulation)”

พูดง่ายๆ ก็คือ แทนที่ CAB ในฐานะหน่วยงานกำกับดูแลจะ ‘กำกับ’ การแข่งขันในทางที่ ‘ส่งเสริ’ ผู้เล่นรายใหม่และเพิ่มขีดการแข่งขัน กลับทำหน้าที่เป็น ‘ลูกไล่’ ของบริษัทรายเดิม ไม่ยอมให้รายใหม่เข้ามาแข่ง ไม่ยอมแม้แต่ให้มีการแข่งขันด้านราคา แถมยังทำอะไรแย่ๆ อีกมากมาย เช่น จ่ายเงินอุดหนุนสายการบินบนฐานการคำนวณต้นทุน ส่งผลให้สายการบินต่างๆ มีแรงจูงใจบิดเบือน ลงทุนมากเกินความจำเป็นเพราะสามารถรายงานต้นทุนสูงๆ ไปขอรับเงินอุดหนุนจาก CAB 

ผลลัพธ์ที่ชัดเจนจากการทำงาน(แย่ๆ)ของ CAB ก็คือ แทบไม่มีนวัตกรรมใหม่ๆ เกิดขึ้นในอุตสาหกรรมสายการบิน ซึ่งก็เป็นเรื่องที่เข้าใจได้ง่ายมาก – เมื่อผู้ประกอบการสามารถได้เงินง่ายๆ จากการเถลิงอำนาจเหนือตลาด ได้รับการปกป้องโดยหน่วยงานกำกับดูแลจากคู่แข่งรายใหม่ พวกเขาก็ย่อมไม่มีแรงจูงใจจะสร้างนวัตกรรมอะไรทั้งสิ้น

ในภาวะเช่นนี้ กล่าวได้ว่าอุตสาหกรรมสายการบินกลายเป็น ‘กลุ่มผู้ผูกขาด’ (Cartel) ที่ถูกกฎหมายนานหลายสิบปี ต่อมาเมื่อ อัลเฟรด คาห์น นักเศรษฐศาสตร์ผู้เชี่ยวชาญด้านการกำกับดูแล ได้รับการแต่งตั้งโดยประธานาธิบดี จิมมี คาร์เตอร์ ในทศวรรษ 1970 เขาก็ผ่อนปรนกฎเกณฑ์อย่างต่อเนื่อง เริ่มจากการเปิดเสรีราคาค่าตั๋วเพื่อกระตุ้นให้เกิดการแข่งขัน

พูดง่ายๆ ก็คือ คาห์นมาปฏิรูป CAB ในทางที่จะทำให้หน่วยงานนี้ไม่จำเป็นอีกต่อไป! ซึ่งนั่นก็คือสิ่งที่เกิดขึ้นในวันที่ 1 มกราคม ปี 1985 เมื่อ CAB ถูกยุบเลิกองค์กรโดยผลของกฎหมาย Airline Deregulation Act (ผ่อนปรนกฏเกณฑ์กำกับสายการบิน) ปี 1978

หลังจากที่ CAB ถูกยุบ อุตสาหกรรมการบินอเมริกาก็เข้าสู่ยุคแห่งการแข่งขันอย่างแท้จริง ราคาตั๋วเครื่องบินลดฮวบ สายการบินใหม่ๆ กระโจนเข้าร่วมวงการ และคนอีกหลายล้านได้มีโอกาสนั่งเครื่องบินและเพลิดเพลินกับนวัตกรรมการให้บริการที่สายการบินแข่งกันสร้าง

CAB ได้รับการจารึกในประวัติศาสตร์ว่าเป็นหน่วยงานของรัฐบาลกลางสหรัฐหน่วยงานแรกที่ถูกล้มเลิก และในการปฏิรูปเปลี่ยนแปลงของคาห์น เขาก็ได้รับแรงสนับสนุนมากมายจากนักเคลื่อนไหวรณรงค์เพื่อสิทธิผู้บริโภค อาทิ ราล์ฟ เนเดอร์ (Ralph Nader) ซึ่งเห็นด้วยกับคาห์นว่า CAB เป็นหน่วยงานกำกับดูแลที่ทำงานเพื่อกลุ่มผู้ผูกขาด ไม่ใช่เพื่อประโยชน์ของผู้บริโภค

งานของคาห์นและการขุดคุ้ยต่อเนื่องของนักข่าวและนักประวัติศาสตร์มากมายทำให้เราเห็นภาพชัดทุกวันนี้ว่า ผู้ประกอบการสายการบินในสมัยโน้นสมคบคิดกันอย่างไร ส่งอิทธิพลและครอบงำ CAB อย่างไร จนทำให้กลายเป็นตัวอย่างชั้นยอดของการยึดกุมกลไกกำกับดูแล

กรณีศึกษาการยึดกุมฯ ระดับคลาสสิกอีกกรณี คือคณะกรรมการพาณิชย์ระหว่างมลรัฐ (Interstate Commerce Commission ย่อว่า ICC) ในอเมริกา ซึ่งถูกก่อตั้งโดยกฎหมายชื่อเดียวกันในปี 1887

ก่อนหน้าการก่อตั้ง ICC บริษัทรถไฟ 12 แห่งในอเมริกาแข่งขันกันอย่างหนักหน่วง แต่ทุกบริษัทยินดีกับการก่อตั้ง ICC เพราะมองว่าการทำงานของหน่วยงานนี้จะช่วยทำให้กลุ่มของพวกเขาโดยรวมเข้มแข็ง – ซึ่งผลปรากฏว่าพวกเขาคิดถูก

ยกตัวอย่างเช่น ในปี 1920 สภาคองเกรสออกกฎหมายการขนส่ง (Transportation Act) มอบอำนาจให้ ICC กำกับอัตราค่าขนส่งขั้นต่ำ และกำกับการเข้าและออกจากอุตสาหกรรม ในเวลาเดียวกันนั้นเอง ถนนหนทางและเทคโนโลยีการผลิตรถยนต์ก็ดีขึ้นมาก ทำให้พอถึงปี 1930 รถบรรทุกก็เริ่มเป็นคู่แข่งกับรถไฟในตลาดการขนส่งระยะไกล บริษัทรถไฟต่างๆ ล็อบบี้มลรัฐต่างๆ อย่างหนักหน่วงให้กำหนดน้ำหนักขั้นต่ำของรถบรรทุกไว้ต่ำๆ (จะได้แข่งกับรถไฟไม่ได้)

การล็อบบี้ของบริษัทรถไฟมากอิทธิพล และการที่ ICC ก็โอนอ่อนผ่อนตาม เกิดเป็นผลลัพธ์ซึ่งวันนี้เราคงมองว่าน่าขำขัน เช่น มลรัฐเท็กซัส และหลุยเซียนา ออกกฎหมายระดับมลรัฐว่า รถบรรทุกที่ขนส่งระหว่างสถานีรถไฟ 2 แห่ง หรือมากกว่านั้น (พูดง่ายๆ ว่า เป็นคู่แข่งของรถไฟ) จะต้องขนของหนักไม่เกิน 7,000 ปอนด์ (ประมาณ 3 ตันเท่านั้น) แต่รถบรรทุกที่ขนส่งจากสถานีรถไฟแห่งเดียว (พูดง่ายๆ ว่า ไม่ใช่คู่แข่งของรถไฟ) ได้รับอนุญาตให้ขนของได้หนักกว่านั้น 2 เท่า คือสูงสุดไม่เกิน 14,000 ปอนด์ (ราว 6 ตัน) ต่อมาในปี 1935 เมื่อสภาฯ มอบอำนาจให้ ICC กำกับการออกใบอนุญาต เส้นทางการเดินรถ และค่าขนส่ง ก็แทบไม่มีผู้ประกอบการหน้าใหม่อยากเข้ามาแข่งในอุตสาหกรรมขนส่งโดยรถบรรทุก สุดท้ายกว่าสภาคองเกรสจะเปิดเสรีธุรกิจนี้ก็ต้องรอถึงปี 1980 หรือนานกว่า 5 ทศวรรษเลยทีเดียว 

ทั้ง CAB และ ICC ในอดีต เป็นตัวอย่างที่ชัดเจนของ ‘การยึดกุมกลไกกำกับดูแล’ เพราะผ่าน ‘เกณฑ์มาตรฐานเชิงประจักษ์’ ของอาจารย์คาร์เพนเตอร์และมอสส์ ครบทั้ง 3 ข้อ

ข้อแรก ประโยชน์สาธารณะในเรื่องนี้ คือ การกระตุ้นให้เกิดการแข่งขัน (การบินพลเรือนในกรณี CAB และการขนส่งทางบกในกรณี ICC)

ข้อ 2 เกิดการ ‘ย้าย’ นโยบาย ออกจากประโยชน์สาธารณะ ไปยังประโยชน์(ส่วนตน)ของกลุ่มผลประโยชน์ คือ นโยบายของ CAB ส่งผลปกป้องกลุ่มผู้ผูกขาดอุตสาหกรรมการบินพลเรือนจากคู่แข่งหน้าใหม่ ส่วนนโยบายของ ICC ส่งผลปกป้องกลุ่มผู้ผูกขาดอุตสาหกรรมรถไฟ จากการแข่งขันโดยผู้ประกอบการขนส่งโดยรถบรรทุก

ข้อ 3 ทั้งอุตสาหกรรมการบินและรถไฟในอเมริกา มีข้อมูลหลักฐานจากประวัติศาสตร์จำนวกมากที่บันทึกว่า กลุ่มผู้ผูกขาดล็อบบี้ CAB และ ICC รวมถึงนักการเมืองในสภาคองเกรส อย่างหนักหน่วงเพื่อทำให้ทั้งสองหน่วยงานทำงานในทางที่เป็นประโยชน์ต่อตัวพวกเขาเองที่สุด

ไม่ว่าผู้บริโภคและสังคมส่วนรวมจะเสียประโยชน์อย่างไรก็ตาม