บัตรคนจน: แก้ความยากจน ≠ ลดความเหลื่อมล้ำ

บัตรคนจน หรือชื่ออย่างเป็นทางการว่า ‘บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ’ เป็นโครงการที่รัฐบาลปัจจุบันใช้เพื่อช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยผ่านการบรรเทาภาระค่าครองชีพด้วยวิธีต่างๆ ได้แก่ การลดค่าใช้จ่ายในชีวิตประจำวันและวงเงินสำหรับซื้อสินค้าต่างๆ

คำถามพื้นฐานของการดำเนินโครงการนี้ ไม่ต่างจากนโยบายที่ใช้แก้ไขปัญหาความยากจนนโยบายอื่นๆ นั่นคือ ใครคือคนจน? คำถามต่อๆ มาที่หลายคนสงสัยคือ โครงการนี้ช่วยคนจน ช่วยคนรวย หรือช่วยเศรษฐกิจ? และจะช่วยไปอีกนานแค่ไหน? ก้าวต่อไปคืออะไร?

สถานการณ์ความยากจนในประเทศไทย

คำถามพื้นฐานในการดำเนินนโยบายเพื่อแก้ไขปัญหาความยากจนคือ “ใครคือคนจน?”

สำหรับผู้กำหนดนโยบายการระบุตัวคนจนที่ชัดเจนและตรงไปตรงมาที่สุด คือ การวัดจากเส้นความยากจน (poverty line) ซึ่งบอกถึงมาตรฐานขั้นต่ำที่สุดที่คนคนหนึ่งจะสามารถดำรงชีวิตอยู่ได้หากมีรายจ่าย (หรือรายได้) ต่ำกว่าเส้นความยากจน ก็จะถูกนับเป็นคนจน

ปัจจุบัน ธนาคารโลกกำหนดเส้นความยากจนสากลไว้ที่ 1.90 เหรียญสหรัฐฯ ต่อคนต่อวัน  อย่างไรก็ดี เส้นความยากจนสำหรับแต่ละประเทศอาจแตกต่างกันไปจากค่าครองชีพที่แตกต่างกัน ในกรณีของประเทศไทย เส้นความยากจนที่จัดทำโดยสภาพัฒน์ฯ (สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ) อยู่ที่ประมาณ 2,700 บาทต่อคนต่อเดือน หรือราว 90 บาทต่อคนต่อวัน

ในช่วงหลายสิบปีที่ผ่านมา การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศทำให้ปัญหาความยากจนทุเลาลงไปมาก จากเดิมในปี 2531 ที่ไทยเคยมีคนจนจำนวนกว่า 35 ล้านคน เหลือไม่ถึง 6 ล้านคนในปัจจุบัน  หากคิดเป็นสัดส่วนแล้ว จำนวนคนจนลดลงจากเดิมที่สูงกว่า 60 เปอร์เซ็นต์ เหลือไม่ถึง 10 เปอร์เซ็นต์ในปัจจุบัน

บัตรคนจน: ใครคือคนจน?

การระบุตัว ‘คนจน’ ให้ถูกต้องเป็นเรื่องจำเป็น ที่จะทำให้การดำเนินนโยบายแก้ปัญหาความยากจนมีประสิทธิภาพมากที่สุด ขณะเดียวกันก็เป็นปัญหาหนักอกของรัฐบาลทุกยุคทุกสมัย การใช้เส้นความยากจนเป็นหนึ่งในหลายๆ วิธีที่ใช้ระบุว่าใครคือคนจน แต่เรายังอาจใช้เกณฑ์อื่นๆ ได้ เช่น ทรัพย์สิน หนี้สิน มาตรฐานการครองชีพ การได้รับความยอมรับนับถือ และอื่นๆ ในหลายๆ กรณี ก็อาจต้องใช้หลายเกณฑ์ประกอบกัน

เกณฑ์ที่ใช้ระบุผู้มีสิทธิที่จะสามารถใช้ประโยชน์จากโครงการบัตรคนจนนี้แบ่งออกเป็น 3 ส่วนหลักๆ ได้แก่ (1) รายได้ คือ ต้องมีรายได้ไม่เกินปีละ 100,000 บาท (2) ทรัพย์สิน เช่น มีเงินในบัญชีเงินฝากไม่เกิน 100,000 บาท และ (3) บ้านและที่ดิน เช่น บ้านขนาดไม่เกิน 25 ตารางวา หรือมีที่ดินเพื่อทำการเกษตรไม่เกิน 10 ไร่

จากเกณฑ์นี้ มีผู้มาลงทะเบียนเพื่อขอรับบัตรคนจนในปี 2560 ประมาณ 14 ล้านคน เมื่อ ตรวจสอบแล้วเหลือผู้มีสิทธิตามที่กำหนดประมาณ 11 ล้านคน

ข้อสังเกตในที่นี้คือ ทั้งจำนวนผู้มาลงทะเบียน และผู้มีสิทธินั้นเพิ่มขึ้นจากปี 2559 ไม่น้อย ทั้งที่ในปีที่แล้วรัฐบาลกำหนดเกณฑ์ผู้มีสิทธิได้รับความช่วยเหลือไว้เฉพาะด้านรายได้ ขณะที่ในปีนี้รัฐบาลเพิ่มเกณฑ์ด้านทรัพย์สิน และบ้านและที่ดินเข้ามา

โดยในปี 2559 มีผู้ที่มาลงทะเบียนเพื่อรับสิทธิประมาณ 8.4 ล้านคน และเมื่อหน่วยงานต่างๆ ตรวจสอบแล้ว เหลือผู้มีสิทธิตามที่กำหนดประมาณ 7.7 ล้านคน

คนเกือบจนในที่นี้หมายถึง กลุ่มคนที่เสี่ยงจะกลายเป็นคนจนได้ง่ายหากประสบปัญหาที่ส่งผลกระทบต่อการประกอบอาชีพและรายได้ เช่น ปัญหาทางเศรษฐกิจ สุขภาพ ภัยธรรมชาติ

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าจำนวนผู้ถือบัตรคนจนประมาณ 11 ล้านคนนี้จะสูงกว่าจำนวนคนจนตามเส้นความยากจนกว่าเท่าตัว แต่ตัวเลขดังกล่าวใกล้เคียงกับจำนวนคนจน รวมกับจำนวน ‘คนเกือบจน’ ตามรายงานของสภาพัฒน์เมื่อปี 2559

คนเกือบจนในที่นี้หมายถึง กลุ่มคนที่เสี่ยงจะกลายเป็นคนจนได้ง่ายหากประสบปัญหาที่ส่งผลกระทบต่อการประกอบอาชีพและรายได้ เช่น ปัญหาทางเศรษฐกิจ สุขภาพ ภัยธรรมชาติ ดังนั้น หากผู้ที่ได้รับสิทธิเป็น ‘คนเกือบจน’ เกณฑ์การวัดของรัฐบาลก็ยังพอจะเป็นเกณฑ์ที่พอยอมรับได้ แต่หากผู้ที่ได้รับสิทธิไม่ใช่คนกลุ่มนี้เลย แสดงว่าวิธีการกลั่นกรองมีปัญหา และทำให้ ‘คนไม่จนจริง’ กลายเป็นผู้ที่ได้รับประโยชน์แทน

ปัญหาที่อาจสำคัญกว่าคือ คนจนบางรายไม่ได้รับบัตรคนจนเพราะติดเกณฑ์บางข้อเช่น มีเงินในบัญชีออมทรัพย์โดยที่อาจไม่ได้เป็นเงินส่วนตัว ปัญหานี้สอดคล้องกับความเห็นของ ดร.สมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการวิจัยด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง ทีดีอาร์ไอ ที่เชื่อว่า คนจนจริงจำนวนมากอาจไม่ได้ลงทะเบียนเพื่อรับบัตรคนจนจากเหตุผลหลายข้อ เช่น ไม่ทราบเรื่อง ไม่ว่างเพราะต้องทำงาน หรือกลัวการกรอกข้อมูล

บัตรคนจน: ช่วยคนจน ช่วยคนรวย หรือช่วยเศรษฐกิจ?

ตามโครงการ ‘บัตรคนจน’ นี้ ผู้มีสิทธิสามารถใช้บัตรนี้ได้สองรูปแบบ คือ (1) ใช้ลดค่าใช้จ่ายในชีวิตประจำวัน ได้แก่ ค่าน้ำ ค่าไฟ ก๊าซหุงต้ม และค่าเดินทาง และ (2) ใช้สำหรับซื้อสินค้าต่างๆ จากร้านธงฟ้า และร้านค้าที่กระทรวงพาณิชย์กำหนด โดยผู้มีรายได้ต่ำกว่า 100,000 บาทต่อปีจะได้วงเงิน 200 บาทต่อเดือน และผู้ที่มีรายได้ต่ำกว่า 30,000 บาทต่อปีจะได้วงเงิน 300 บาทต่อเดือน

การให้วงเงินให้ผู้ถือบัตรคนจนนำไปซื้อสินค้าตามร้านที่กำหนดแทนที่จะให้เป็นตัวเงิน นอกจากจะทำให้เกิดปัญหาเรื่องการนำวงเงินในบัตรไปแลกเป็นเงินสดแล้ว ยังทำให้เกิดข้อคำถามว่า โครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐเป็นการช่วยเหลือคนจน หรือคนรวยกันแน่

กลุ่มคนที่ตั้งคำถามเช่นนี้เห็นว่า มาตรการดังกล่าวน่าจะเอื้อประโยชน์ให้แก่ผู้ผลิตสินค้ารายใหญ่ทางอ้อมมากกว่า เพราะสินค้าส่วนใหญ่ที่ขายในร้านธงฟ้ามาจากผู้ประกอบการรายใหญ่ ไม่ว่าจะเป็นสหพัฒนพิบูล ยูนิลีเวอร์ คอลเกต-ปาล์มโอลีฟ P&G และเบอร์ลี ยุคเกอร์ แต่ทั้งรัฐบาลและผู้ประกอบการต่างออกมาปฏิเสธว่าไม่เป็นความจริง รัฐบาลให้เหตุผลว่า รัฐบาลเปิดกว้างให้ผู้ผลิตสินค้าทุกราย ผู้ผลิตที่เข้าร่วมโครงการไม่ได้มีเฉพาะรายใหญ่ตามที่กล่าวมา แต่ยังมีย่อยอีกจำนวนมาก

ขณะที่ฝั่งผู้ผลิตเช่น บุญชัย โชควัฒนา ประธานกรรมการ บริษัท สหพัฒนพิบูล จำกัด (มหาชน) เห็นว่า“บัตรคนจนแทบไม่ได้ตกกับเราเลย เราเสียประโยชน์ด้วยซ้ำ เพราะเราขายได้อยู่แล้ว แต่ต้องขายในราคาถูก เพื่อร่วมกับภาครัฐช่วยสังคมในบางสินค้า”

นอกจากนี้ เนื่องจากรัฐบาลตั้งงบประมาณไว้สำหรับใช้จ่ายตามมาตรการบัตรคนจนถึง 5.7 หมื่นล้านบาทในระยะเวลาหนึ่งปี ทำให้หลายฝ่ายมองว่า จุดประสงค์หลักของรัฐบาลน่าจะมุ่งกระตุ้นเศรษฐกิจ โดยเฉพาะเศรษฐกิจระดับฐานราก อย่างไรก็ตาม ธนาคารแห่งประเทศไทยเห็นว่า แม้มาตรการนี้จะช่วยเพิ่มการบริโภคของผู้มีรายได้น้อย แต่เนื่องจากงบประมาณจะค่อยๆ ถูกใช้กระจายตามช่วงเวลา ผลในการกระตุ้นเศรษฐกิจจึงไม่มากนัก โดยผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ หรือจีดีพี อาจเพิ่มไม่ถึง 0.1 เปอร์เซ็นต์

ก้าวต่อไปและก้าวที่ยังไปไม่ถึง

ยังไม่มีความชัดเจนว่า หลังจากสิ้นสุดโครงการบัตรคนจนในปีงบประมาณนี้แล้ว รัฐบาลจะดำเนินโครงการในปีต่อๆ ไปหรือไม่  ข้อมูลที่น่าสนใจคือ โครงการบัตรคนจนนี้เป็นส่วนหนึ่งของโครงการบูรณาการฐานข้อมูลสวัสดิการสังคม ตามโครงการ e-payment ภาครัฐ ดังนั้นรัฐบาลน่าจะมีโครงการในลักษณะใกล้เคียงกันต่อไปเพื่อใช้ปรับปรุงฐานข้อมูลทุกปี และเมื่อรัฐบาลมีข้อมูลนี้แล้ว ก้าวต่อไปที่น่าจะเป็นคือการผนวกเอาฐานข้อมูลด้านสวัสดิการเข้ากับฐานข้อมูลด้านอื่นๆ รวมถึงฐานข้อมูลภาษี

เงินโอนภาษี หรือ Negative Income Tax เป็นเครื่องมือหนึ่งที่มีแนวโน้มว่ารัฐบาลไทยจะเริ่มต้นดำเนินการหลังจากมีฐานข้อมูลข้างต้นครบถ้วน เงินโอนภาษีตั้งอยู่บนหลักการที่ว่าควรสร้างแรงจูงใจให้คนทำงาน ก่อนที่จะได้รับความช่วยเหลือเพิ่มเติมจากรัฐบาล โดยรัฐจะเพิ่มเงินโอนให้แก่ผู้สมัครใจเข้าร่วมโครงการเมื่อรายได้เพิ่มขึ้นในช่วงแรก และค่อยๆ ลดเงินโอนที่ให้เมื่อรายได้ถึงระดับที่เหมาะสม เช่น รายได้พ้นจากเส้นความยากจน

การให้วงเงินให้ผู้ถือบัตรคนจนนำไปซื้อสินค้าตามร้านที่กำหนดแทนที่จะให้เป็นตัวเงิน นอกจากจะทำให้เกิดปัญหาเรื่องการนำวงเงินในบัตรไปแลกเป็นเงินสดแล้ว ยังทำให้เกิดข้อคำถามว่า โครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐเป็นการช่วยเหลือคนจน หรือคนรวยกันแน่

ข้อดีอีกข้อหนึ่งของเครื่องมือดังกล่าวคือกลุ่มคนที่อยู่ในโครงการจะเข้าสู่ระบบฐานภาษีตั้งแต่เริ่มต้น ซึ่งช่วยลดปัญหาการหลีกเลี่ยงการจ่ายภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาได้ระดับหนึ่ง อย่างไรก็ตาม เงินโอนภาษีจะใช้ได้ผลดีหรือไม่เพียงใดนั้น เป็นเรื่องที่ต้องติดตามกันต่อไป

ขณะที่ก้าวที่ยังไปไม่ถึงคือการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำ ที่ผ่านมาการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจช่วยลดความยากจนได้จริงอยู่ แต่ความยากจนที่ลดลงดังกล่าวเป็นความยากจนสัมบูรณ์ (absolute poverty) ที่ใช้วัดด้วยเกณฑ์ต่างๆ ขณะที่ปัญหาความยากจนสัมพัทธ์ หรือความยากจนโดยเปรียบเทียบ (relative poverty) หรือความเหลื่อมล้ำนั้นกลับไม่ได้มีแนวโน้มที่ดีขึ้นเลย  โจทย์สำคัญคือจะออกแบบระบบสวัสดิการอย่างไร ที่จะลดความเหลื่อมล้ำได้อย่างมีประสิทธิภาพ

แม้ว่าการช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยจะเป็นส่วนหนึ่งของการจัดสวัสดิการโดยภาครัฐ แต่เมื่อชื่อจริงของบัตรคนจนคือ บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ นั้นก็ชวนให้ไขว้เขวว่าในอนาคตข้างหน้า รัฐจะเปลี่ยนแนวทางการจัดสวัสดิการอื่นๆ ทุกประเภท ให้กลายเป็นสวัสดิการเฉพาะกลุ่มเป้าหมาย (targeting) ทั้งหมดหรือไม่ เพราะหากเป็นเช่นนั้น จะยิ่งซ้ำเติมปัญหาความเหลื่อมล้ำ โดยเฉพาะสวัสดิการที่เกื้อหนุนการพัฒนาทุนมนุษย์ ที่รัฐควรจัดให้ประชาชนอย่างถ้วนหน้า (universal) เช่น การศึกษาและการรักษาพยาบาล

การออกแบบระบบสวัสดิการอย่างเหมาะสมเป็นหนทางที่จะช่วยลดความเหลื่อมล้ำได้ การจัดสวัสดิการอย่างถ้วนหน้าอาจทำให้ผลประโยชน์รั่วไหลไปสู่กลุ่มคนรวยบ้าง แต่ย่อมดีกว่าการปล่อยให้คนที่สมควรได้รับประโยชน์ต้องตกหล่นไป

ภาพประกอบโดย ปรางวลัย พูลทวี