HIGHLIGHTS:

  • รัฐธรรมนูญ ฉบับปี 2560 มีมาตรา 77 วรรคสอง ที่กำหนดหน้าที่ของรัฐขึ้นมาใหม่เป็นครั้งแรก ให้ต้องรับฟังความคิดเห็นของประชาชนก่อนการออกกฎหมายทุกฉบับ
  • ช่องทางที่ประชาชนจะสามารถมีส่วนร่วมแสดงความคิดเห็นได้จริงๆ เหลือแค่การแสดงความคิดเห็นบนเว็บไซต์ของหน่วยงานที่จัดทำร่างกฎหมายแต่ละฉบับ และมีเวลาแสดงความเห็นจำกัดอยู่ที่ 15 วัน
  • คณะทำงานประชาชนเพื่อการอนุรักษ์และสิทธิชุมชน (คอส.) จะเสนอความเห็นต่อร่าง พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ และร่าง พ.ร.บ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า จึงรวมตัวกัน เตรียมไปยื่นหนังสือต่อสภา แต่เมื่อไปถึง เจ้าหน้าที่ฝ่ายความมั่นคงไม่อนุญาตให้เดินทางเข้าไปภายในรัฐสภา
  • กลุ่มคนรักหลักประกันสุขภาพพบว่า รูปแบบการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเป็นไปอย่างยากลำบาก เนื่องจากต้องลงทะเบียนผ่านระบบออนไลน์เท่านั้นจึงจะให้ความเห็นได้ 
 
          คำว่า ‘การมีส่วนร่วม’ อาจจะฟังดูเป็นคำใหญ่โต ถ้าความหมายที่ซ่อนอยู่ ก็คือการไม่ปล่อยให้ใครตัดสินใจอะไรเองคนเดียว ซึ่งอาจจะไม่มีข้อมูลรอบด้านเพียงพอก็ได้
          ก่อนที่หน่วยงานรัฐจะออกกฎหมายหรือนโยบายใดๆ มาบังคับใช้ หากได้ฟังเสียงของประชาชนที่หลากหลายมาก่อน ไม่ใช่เพียงแค่นั่งคิดกันเองในแวดวงผู้มีอำนาจ ก็น่าเชื่อว่า กฎหมายหรือนโยบายนั้นๆ จะได้รับการพัฒนาไปสู่การใช้ประโยชน์จริงๆ แก้ปัญหาได้ตรงจุด ถูกใจผู้จ่ายภาษี 
          ดังนั้น การมีส่วนร่วมของประชาชนจึงสำคัญ และกฎหมายของประเทศไทยหลายๆ ฉบับก็ใส่เรื่องนี้เอาไว้ รับรองให้เป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชน รวมถึงเป็นหน้าที่ของรัฐที่ต้องรับฟังด้วย
 
รัฐรรมนูญมาตรา 77: ความฝันใหม่ที่สลายไปแล้ว
          รัฐธรรมนูญ ฉบับปี 2560 มีมาตรา 77 วรรคสอง ที่กำหนดหน้าที่ของรัฐขึ้นมาใหม่เป็นครั้งแรกให้ต้องรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ก่อนการออกกฎหมายทุกฉบับ โดยเขียนไว้ว่า
          หลักการที่กำหนดให้รัฐ ‘ต้อง’ รับฟังความคิดเห็น เปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็น และประเมินผลกระทบและผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย อาจเรียกภาษาวิชาการได้ว่า คือการกำหนดให้รัฐต้องประเมินผลกระทบของกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment - RIA) ซึ่งแม้ไม่ใช่แนวคิดใหม่ แต่เป็นครั้งแรกที่แนวคิดนี้ถูกเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญบัญญัติอย่างเป็นลายลักษณ์อักษร
          ในความเป็นจริงก็ไม่ใช่ว่าเมื่อรัฐธรรมนูญเขียนอะไรไว้แล้ว ทุกคนจะทำได้สอดคล้องต้องกันไปหมดเสียทีเดียว เมื่อวันที่ 4 เมษายน 2560 คณะรัฐมนตรีจึงออกแนวทางการจัดทำและเสนอร่างกฎหมายตามบทบัญญัติมาตรา 77 มาเพื่อกำหนดรายละเอียดการรับฟังความคิดเห็น ให้หน่วยงานทั้งหลายพึงปฏิบัติได้ไม่แตกต่างกันจนเกินไป
          และในแนวทางตามมติคณะรัฐมนตรีนี้เอง มีประเด็นที่สำคัญคือ กำหนดให้ หน่วยงานรัฐต้องจัดรับฟังความคิดเห็น อย่างน้อยผ่านเว็บไซต์ของหน่วยงานหรือผ่านเว็บไซต์ www.lawamendment.go.th หรืออาจจะใช้วิธีอื่นด้วยก็ได้ และต้องเปิดรับฟังความคิดเห็นเป็นอย่างน้อย 15 วัน
 
 ไม่ใช่ทุกคนที่มีข้อมูลและความรู้ความเข้าใจอยู่ตลอดเวลา จนพร้อมที่จะเข้าไปแสดงความคิดเห็นภายในระยะเวลาอันรวดเร็วทันทีที่หน่วยงานรัฐเปิดรับฟังความคิดเห็นบนเว็บไซต์
          ซึ่งเท่ากับ ‘การรับฟังความคิดเห็น’ ที่ฝันว่าจะเกิดขึ้นตามมาตรา 77 นั้นถูกลดทอนลง เหลือแค่การแสดงความคิดเห็นบนเว็บไซต์ของหน่วยงานที่จัดทำร่างกฎหมายแต่ละฉบับ และมีเวลาแสดงความเห็นจำกัดอยู่ที่ 15 วัน
          ปัญหาคือ ไม่ใช่ทุกคนที่มีข้อมูลและความรู้ความเข้าใจอยู่ตลอดเวลา จนพร้อมที่จะเข้าไปแสดงความคิดเห็นภายในระยะเวลาอันรวดเร็วทันทีที่หน่วยงานรัฐเปิดรับฟังความคิดเห็นบนเว็บไซต์ เช่น ถ้าเราเป็นเกษตรกรปลูกผัก แล้วรัฐกำลังจะไปเซ็นสัญญาทวิภาคีเรื่องค้าผักกับต่างประเทศ เราก็ต้องทำการบ้านเกี่ยวกับดีลนี้ให้ทัน แล้วโพสต์ความเห็นภายใน 15 วัน หากเรื่องซับซ้อนมากก็อาจอ่านข้อมูลไม่ทัน ทำให้สุดท้ายแล้ว ความฝันที่ประชาชนจะมีส่วนร่วมในการออกกฎหมายได้จริงๆ ตามหลักการของมาตรา 77 ก็อาจถูกลดขนาดลงด้วยแนวทางของมติคณะรัฐมนตรี จนแทบจะเป็นความฝันที่สลายไปเรียบร้อยแล้ว
 
อยากขอมีส่วนร่วม แต่อุปสรรคเยอะจัง
          ขณะที่มาตรา 77 ในรัฐธรรมนูญบังคับใช้แล้ว และการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติก็กำลังเดินหน้าไป ประชาชนหลากหลายกลุ่มก็พยายามจะแสดงความคิดเห็นและเข้าไปมีส่วนร่วมในการออกกฎหมายต่างๆ แต่ก็ติดขัดเงื่อนไขอีกนานัปการ จน ‘การมีส่วนร่วมของประชาชน’ นั้นทำได้ยากจริงๆ ตัวอย่างเช่น
          1. ขอเสนอ กฎหมายอุทยานแห่งชาติฯ แต่ถูกห้ามเข้าสภาฯ
              ระหว่างที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) กำลังจะรับพิจารณาร่าง พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ และร่าง พ.ร.บ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า ที่จัดทำโดยกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ซึ่งคณะทำงานประชาชนเพื่อการอนุรักษ์และสิทธิชุมชน (คอส.) เห็นว่า ร่างกฎหมายทั้งสองฉบับยังขาดบทบัญญัติที่จะนำไปสู่การแก้ไขปัญหาชุมชน การลดความเหลื่อมล้ำ และการปฏิรูประบบบริหารจัดการพื้นที่อนุรักษ์โดยการมีส่วนร่วมของประชาชน จึงต้องเสนอประเด็นของภาคประชาชนเข้าไปด้วย
              วันที่ 2 ตุลาคม 2560 คอส. จึงรวมตัวกัน เพื่อเดินทางไปยื่นร่างกฎหมายฉบับภาคประชาชน ให้ สนช. พิจารณาควบคู่ไปด้วย โดยก่อนเดินทางไป ได้ประสานงานกับเจ้าหน้าที่ล่วงหน้าแล้วว่าจะเข้ามายื่นเรื่องดังกล่าวต่อประธาน สนช.
              แต่เมื่อไปถึง เจ้าหน้าที่ฝ่ายความมั่นคงไม่อนุญาตให้ประชาชนที่เดินทางมาทั้งหมดประมาณ 100 คนเข้าไปภายในรัฐสภา ด้วยเหตุผลเรื่องมาตรการรักษาความปลอดภัย ประชาชนจึงตัดสินใจเดินออกนอกรัฐสภาหน้าสวนสัตว์ดุสิต และลงรายชื่อเพื่อเสนอกฎหมายประชาชนบริเวณพื้นฟุตบาทริมถนนตรงข้ามรัฐสภาแทน และต่อมา สนช. ส่งตัวแทนออกมารับหนังสือแต่ไม่ได้ยื่นกับประธานโดยตรง
 
เมื่อไปถึงเจ้าหน้าที่ฝ่ายความมั่นคง ไม่อนุญาตให้ประชาชนที่เดินทางมาทั้งหมดประมาณ 100 คน เข้าไปภายในรัฐสภาด้วยเหตุผลเรื่องมาตรการรักษาความปลอดภัย
          2. จะแก้กฎหมายบัตรทอง แต่รับฟังความคิดเห็นแบบไม่จริงใจ
              ตามที่กระทรวงสาธารณสุขกำลังจัดทำ ร่าง พ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ หรือ ‘กฎหมายบัตรทอง’ เพื่อปรับปรุงแก้ไขระบบหลักประกันสุขภาพที่มีอยู่เดิม กลุ่มคนรักหลักประกันสุขภาพ ซึ่งเป็นภาคประชาชนที่ติดตามการทำงานของระบบบัตรทองมาตั้งแต่เริ่ม มองว่า ร่างฉบับที่กระทรวงสาธารณสุขจัดอาจส่งผลกระทบทำให้สิทธิประโยชน์ของผู้รับบริการลดลง แต่รูปแบบการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเป็นไปอย่างยากลำบาก เนื่องจากต้องลงทะเบียนผ่านระบบออนไลน์เท่านั้นจึงจะให้ความเห็นได้
              นอกจากนี้ มีการจัดเวทีรับฟังความคิดเห็นเพียงแค่สี่ครั้งในสี่จังหวัด ได้แก่ เชียงใหม่ กรุงเทพฯ ขอนแก่น และสงขลา คนที่สนใจร่วมเวทีต้องรับผิดชอบค่าใช้จ่ายในการเดินทางมาให้ความเห็นด้วยตัวเอง ขณะที่การเดินทางของข้าราชการเปิดโอกาสให้สามารถเบิกได้ ที่สำคัญไม่มีคำตอบว่า การจัดเวทีรับฟังความคิดเห็นจะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงเนื้อหาสาระของกฎหมายได้ดีขึ้นได้อย่างไรบ้าง
              กลุ่มคนรักหลักประกันสุขภาพจึงทำได้เพียงคัดค้านการรับฟังความคิดเห็นที่เดินหน้าไปแบบไม่เปิดกว้าง โดยแถลงไม่สนับสนุนเวทีการรับฟังความคิดเห็น พร้อมขอให้หยุดกระบวนการทั้งหมด และเริ่มต้นใหม่ให้สมดุล
 
          3. กฎหมายพันธุ์พืช เปิดรับฟังอย่างเงียบๆ 15 วันในช่วงพระราชพิธีฯ
              กรมวิชาการเกษตร กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ เผยแพร่เรื่องการร่าง พ.ร.บ.คุ้มครองพันธุ์พืช พ.ศ. .... ฉบับใหม่ และให้ยกเลิกกฎหมายที่ใช้อยู่เดิม ซึ่งเป็นการแก้ไขที่อาจตัดสิทธิของเกษตรกรที่จะเก็บรักษาพันธุ์พืชใหม่ไปปลูกต่อ ซึ่งทำให้เกษตรกรที่เก็บพันธุ์พืชไปปลูกต่ออาจได้รับโทษถึงจำคุก
              ด้านมูลนิธิชีววิถี หรือ ไบโอไทย พบว่า มีการเปิดรับฟังความคิดเห็นบนเว็บไซต์ของกรมวิชาการเกษตร เมื่อวันที่ 6 ตุลาคม 2560 ซึ่งเปิดให้ประชาชนแสดงความคิดเห็นได้ 15 วันจนถึงวันที่ 20 ตุลาคม 2560 เท่านั้น มูลนิธิชีววิถีจึงมองว่า หน่วยงานรัฐจงใจเลือกช่วงเวลาระหว่างพระราชพิธีถวายพระเพลิงพระบรมศพฯ เพื่อผลักดันกฎหมายนี้ให้แล้วเสร็จ ปิดโอกาสประชาชนในการเคลื่อนไหวคัดค้าน
 
กลุ่มภาคประชาชนกลับต้องไปจัดเวทีแสดงความคิดเห็นกันเองอย่างไม่เป็นทางการ ในขณะที่หน่วยงานรัฐบาลแห่งก็ใช้วิธีจัดเวทีไปอย่างเงียบๆ
          4. กฎหมายปฏิรูปสำคัญสามฉบับ จะมาแล้ว ใครได้มีส่วนร่วมบ้าง?
              ตามรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 278 กำหนดให้รัฐบาลต้องเร่งจัดทำร่างกฎหมายที่จำเป็นสามฉบับให้แล้วเสร็จภายในวันที่ 2 ธันวาคม 2560 ได้แก่ กฎหมายคุ้มครองผู้ชี้เบาะแสการทุจริตฯ กฎหมายวินัยการเงินการคลังฯ กฎหมายเกี่ยวกับการประเมินผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ หรือ EIA โดยกำหนดด้วยว่า ถ้าหน่วยงานใดเสนอกฎหมายไม่ทันเวลาดังกล่าว ให้หัวหน้าหน่วยงานพ้นจากตำแหน่ง
              แต่ถึงวันนี้ การรับฟังความคิดเห็นของกฎหมายทั้งสามฉบับก็ยังไม่ได้เปิดกว้างและเป็นที่รับรู้โดยทั่วกัน ทั้งที่กฎหมายทั้งสามฉบับมีภาคประชาชนที่สนใจอยากจะมีส่วนร่วมแสดงความคิดเห็นในการจัดทำอยู่ไม่น้อย แต่กลุ่มภาคประชาชนกลับต้องไปจัดเวทีแสดงความคิดเห็นกันเองอย่างไม่เป็นทางการ ในขณะที่หน่วยงานรัฐบาลแห่งก็ใช้วิธีจัดเวทีไปอย่างเงียบๆ โดยเชิญกลุ่มคนเข้าร่วมแสดงความคิดเห็นแบบสุ่มๆ แต่ไม่ได้ทำความเข้าใจกับสาธารณะให้ประชาชนทุกคนมีโอกาสรับรู้และร่วมกันแสดงความคิดเห็นได้
           
 

ภาพประกอบบทความโดย ภัณฑิรา ทองเชิด

อ้างอิง:
https://ilaw.or.th/node/4510
https://ilaw.or.th/node/4629
https://www.facebook.com/biothai.net

FACT BOX:

รัฐธรรมนูญ ฉบับปี 2560 มาตรา 77 วรรคสอง ระบุว่า
          “ก่อนการตรากฎหมายทุกฉบับ รัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง วิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบ รวมทั้งเปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็นและการวิเคราะห์นั้นต่อประชาชน และนํามาประกอบการพิจารณาในกระบวนการตรากฎหมายทุกขั้นตอน เมื่อกฎหมายมีผลใช้บังคับแล้ว รัฐพึงจัดให้มีการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายทุกรอบระยะเวลาที่กําหนดโดยรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องประกอบด้วย เพื่อพัฒนากฎหมายทุกฉบับให้สอดคล้องและเหมาะสมกับบริบทต่างๆ ที่เปลี่ยนแปลงไป”

DID YOU KNOW?

          กฎหมายสำคัญบางเรื่องกลับมีขั้นตอนแปลกๆ เช่น รับฟังความเห็นไปตั้งแต่ก่อนจะมีรัฐธรรมนูญเสียอีก และยังจัดงานไปก่อนที่ประชาชนจะเห็นร่างกฎหมาย เช่นที่เกิดขึ้นกับเรื่อง ยุทธศาสตร์ชาติ
          ‘ยุทธศาสตร์ชาติ’ คือกลไกใหม่ที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้รัฐบาลทำแผนอนาคต 20 ปีข้างหน้า ให้รัฐบาลต่อๆ ไปต้องเดินตาม
          ซึ่งรัฐธรรมนูญกำหนดว่า ให้มีกฎหมายว่าด้วยการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ การกําหนดเป้าหมาย ระยะเวลาที่จะบรรลุเป้าหมาย และสาระที่พึงมีในยุทธศาสตร์ชาติ ต้องมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมและการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนทุกภาคส่วนอย่างทั่วถึงด้วย
          ซึ่งกฎหมายดังกล่าวได้ออกมาแล้ว คือ พ.ร.บ.การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ.2560 โดยเขียนถึงกระบวนการรับฟังความเห็นเอาไว้ตามที่รัฐธรรมนูญระบุ
          แต่ในกฎหมายซึ่งออกมาปีนี้ (2560) กลับเขียนมาตรา 28 (3) ของบทเฉพาะกาลว่า
          “มาตรา 28 (3) ให้ถือว่าการรับฟังความคิดเห็นที่คณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 30 มิถุนายน 2558 และสำนักงานได้ดำเนินการก่อนวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับเป็นการดำเนินการตามมาตรา 8 (1) แล้ว แต่ไม่เป็นการตัดอำนาจที่จะดำเนินการให้มีการรับฟังความคิดเห็นเพิ่มเติม”
          นั่นหมายความว่า มีคณะกรรมการชุดหนึ่งที่ตั้งขึ้นมาตั้งแต่ปี 2558 ก่อนรัฐธรรมนูญฉบับนี้จะเริ่มร่างเสียด้วยซ้ำ ทำหน้าที่ร่างยุทธศาสตร์ชาติ และจัดกระบวนการรับฟังความคิดเห็นไปเสร็จเรียบร้อยแล้ว และข้อมูลจากการรับฟังที่จัดไปแล้วนั้น จะถือเอามาใช้ในกระบวนการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติตัวจริงตั้งแต่นี้ต่อไป ส่วนการจัดรับฟังความคิดเห็นครั้งใหม่จะมีขึ้นหรือไม่ และขั้นตอนเป็นอย่างไร ยังไม่แน่ชัด